推进和实现国家司法救助制度改革和科学发展

文 最高人民法院副院长 陶凯元

2016年9月9日，全国法院国家司法救助改革推进会在天津召开。最高人民法院副院长陶凯元指出，推进国家司法救助改革，是人民法院在新形势下贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，回应人民群众关切和期待，全面深化司法体制改革、深入推进依法治国的必然选择

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度；四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步要求健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助，这就将健全国家司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要目标之一。

当前，我国正处于全面建成小康社会、实现民族伟大复兴的关键阶段。站在新的历史起点上，各级人民法院要牢固树立政治意识、大局意识、为民意识，切实增强使命感、责任感和紧迫感，求真务实、锐意进取，勇于担当、奋发有为，把党的十八届三中、四中全会和最高人民法院“四五”改革方案确定的任务落到实处，积极稳妥地推进改革措施的落实，推进国家司法救助工作的科学发展，努力让人民群众有更多的获得感。

一、坚持理念先行，提高对国家司法救助工作重要性的认识

（一）深化国家司法救助改革是推进法治中国建设，实现公平正义的迫切需要

习近平总书记指出，公平正义是政法工作的生命线，促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求；要求政法战线以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。近年来，党中央对国家司法救助体系建设和国家司法救助事业发展作出了一系列重大决策部署，有力地推进了从形式公平走向实质公平，从形式正义走向实质正义。作为社会保障体系的重要组成部分，国家司法救助制度通过保障困难群众在社会生活中应当享有的权利，在维护社会公平正义方面发挥着其他保障制度不可替代的作用。同时，法治以追求公平和正义为目标，国家司法救助制度的法治化程度，在一定意义上体现着一个国家法治程度的高低，国家司法救助制度能最大限度地完善法律调控、保障法律所调节的社会关系得以稳定有序，推进法治中国建设。

（二）深化国家司法救助改革是保障基本人权，促进社会和谐的迫切需要

由人民法院代表国家对遭受犯罪行为、侵权行为侵害的“不幸者”给予适当的救助，使其能够顺利渡过难关，体现了国家对生活面临急迫困难群众的人文关怀，符合中华民族自古以来崇尚“仁爱”的传统伦理道德观念。国家司法救助就是为了解决当事人的生活困难而给予的一种经济上的特殊救助，其主要目的是保障当事人生存权和发展权等基本人权，从而促进社会和谐稳定。我国当下正处于社会转型期，社会矛盾易发多发，呈现类型多样化、主体多元化、性质复杂化、规模群体化的特点，处理稍有不慎就会严重影响社会的稳定和人际关系的和谐。生活面临急迫困难的当事人在社会生活中往往处于弱势地位，当弱势群体的合法权益受到侵害而无法诉诸法律得以保障，求救无门、求助无门时，有可能给社会带来不稳定因素。深化国家司法救助改革，对符合救助条件的涉诉涉法困难群众及时予以救助，提升困难群众的获得感，能够在一定程度上解决困难群众的实际困难，帮助困难群众依法维护其合法权益，使受到损害的社会关系得以修复，从而化解和消除不稳定因素，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素，促进社会和谐稳定。

（三）深化国家司法救助制度改革是贯彻司法为民，维护司法公信力的迫切需要

习近平总书记指出，政法工作做得怎么样，直接关系广大人民群众切身利益。人民法院坚持司法为民、公正司法，从根本上讲就是要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连接国家与社会之间的重要桥梁，是兑现权利保障、输送司法温暖、实现公平正义的殿堂。国家司法救助制度是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是“一头牵着百姓疾苦，一头系着司法关爱”的民心工程，是司法机关密切联系群众的纽带。深化国家司法救助改革，不仅是贯彻“司法为民”理念的具体措施，充分体现了司法工作维护最广大人民群众根本利益的本质要求，而且通过帮助困难群众实现自己的合法权益，有利于各类案件处理的实体公正，维护司法公信力。

二、坚持改革创新，健全国家司法救助工作体制机制

各级人民法院要围绕《关于加强和规范人民法院司法救助工作的意见》（以下简称《意见》）确定的“救助制度法治化、救助案件司法化”的目标，始终坚持改革思维，不断增强创新意识，用改革的方法健全国家司法救助工作体制机制，让改革成果更多惠及困难群众。

（一）深化改革，健全国家司法救助工作机构

机构和人员是国家司法救助工作发展的核心问题。实践证明，没有相对统一的机构、稳定的队伍，国家司法救助工作就难以纳入良性循环的轨道。各级人民法院要正确理解此次国家司法救助工作新的要求，以及国家司法救助工作职责的调整，积极配备好机构和人员，为国家司法救助案件的高效、规范办理提供强有力的保障。各级人民法院要严格按照《意见》的规定，确保中级以上人民法院赔偿办有3名以上审判人员和配备相应的司法辅助人员；赔偿办尚未独立的，也要配备不少于一个合议庭的专职审判人员，并保持人员的相对稳定。基层人民法院要明确由专门负责国家赔偿工作的职能机构承担司法救助委员会办公室工作职责。

（二）借力改革，健全国家司法救助经费保障机制

国家司法救助属于国家的金钱给付，国家司法救助资金直接决定了人民法院国家司法救助对象的多少、范围的宽窄和标准的高低等，是推进国家司法救助工作发展的核心问题。同时，国家司法救助资金也是近些年来制约国家司法救助效果的一个重要因素。人民法院应当抓住改革的契机，多措并举，切实加强国家司法救助的经费保障。考虑到目前我国国家司法救助资金缺口太大，在单一财政拨款难以满足社会保障不充分导致的越来越多救助需求的现状下，有必要拓展扩充救助金的来源渠道，建立以财政预算拨款为主、以政法系统司法救助专项资金为重要依托的多元资金募集模式。各级人民法院要严格按照《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》的要求，已经建立的刑事被害人救助资金、涉法涉诉信访救助资金等专项资金，要统一合并为国家司法救助资金，以确保救助资金的统一合理使用。与此同时，健全国家司法救助经费保障机制，各级人民法院必须注意四个问题：一是精确计算国家司法救助资金的需求量；二是积极协调财政部门将国家司法救助资金列入预算；三是会同政府财政部门一同建立国家司法救助资金动态调整机制；四是建立科学、高效、廉洁的资金管理模式。

（三）结合改革，健全国家司法救助监督机制

国家司法救助作为人民法院对面临急迫困难群众的国家给付，是国家公权力的行使，必须要遵循权力制约原则，主动接受相应的监督与制约。司法实践中，由于国家司法救助缺乏制约和监督机制，存在着两种不良情形：一种是不符合救助条件的当事人得到了救助，客观上助长了涉法涉诉闹访者的闹访行为；另一种是符合救助条件的当事人得不到救助，困难群众的权利没有予以保护。深化国家司法救助改革，就是要加强对国家司法救助工作的监督，形成有效的监督制约机制，避免救助经费的随意使用和简单地追求“花钱买平安”等情况，确保符合条件的困难群众得到国家司法救助。健全国家司法救助监督指导机制，应从内到外、从上至下全方位加强对国家司法救助工作的监督制约，确保救助权高效、廉洁、有序运行。

在2016年9月9日全国法院国家司法救助改革推进会上，最高人民法院副院长陶凯元强调，各级法院要以实现“救助制度法治化、救助案件司法化”为目标，以天津法院创造的“六个统一”改革经验为示范，以公开透明为保障，切实提升司法公信力

司法实践中，国家司法救助的信息在各相关部分之间，甚至各级各地法院之间都欠缺信息公开共享机制，从而存在重复救助和救助缺位的现象。在大数据时代，各级人民法院要自觉运用互联网思维，推进全国四级法院国家司法救助案件信息采集和分析系统建设，努力实现全国法院国家司法救助信息数据的互联互通，为法官办案提供参考，为当事人和律师参与救助提供服务，确保联动救助有效开展；推进法院国家司法救助案件信息与其他机关相关信息的互联互通，实现诉讼费用减免、法律援助、社会救助和国家司法救助的有效衔接，确保生存保障。与此同时，要充分利用大数据、云计算等信息技术，深度挖掘、释放人民法院案例资源和数据优势，准确把握新形势下国家司法救助工作的运行规律，拓展案件实证分析，为统一救助标准和范围、实现救助制度法治化提供有力技术支持。

三、坚持严格司法，提升国家司法救助案件办理质效

党的十八届四中全会决定首次提出了“严格司法”的政策。坚持严格司法，强调的是以保证公正司法、提高司法公信力为宗旨，将宪法法律不折不扣地落实到位。在国家司法救助工作中，坚持严格司法是提升国家司法救助案件办理质效的不二法门。

（一）严格落实程序正义的要求

程序具有独立于实体公正的法律价值，程序的公正直接影响结果的公正。各级法院要强化程序规范意识，更加重视正当程序的法治涵义，注重以程序公正提升国家司法救助案件办理质效。国家司法救助的目的是应急困难救助，客观上有其特殊规律，只不过由于国家司法救助的特殊性，没有诉讼中的“两造”，但是也不能排除正当程序基本规则的适用，而是需要一些特殊程序规则相配合，以确保正当程序基本规则的实现。在国家司法救助工作中，严格落实程序正义的要求需着重做好三个方面工作。

第一，建立统一的国家司法救助处理机制。各级人民法院应通过深化司法体制改革，建立统一的国家司法救助处理机制，实现“六个统一”：统一案件受理、统一救助范围、统一救助程序、统一救助标准、统一经费保障、统一资金发放，从而进一步明确人民法院受理国家司法救助申请的部门和决定国家司法救助的部门，统一国家司法救助的受理和决定程序，让救助申请人知道具体向谁提出申请及保证救助决定裁判尺度的一致性。

第二，畅通国家司法救助申请渠道。要畅通人民群众表达诉求和主张权利的渠道，不得以任何借口拒绝、推诿或者拖延国家司法救助立案，坚决防止和克服国家司法救助案件“程序外循环”，确保救助申请人合理合法的诉求能够得到积极回应。此外，考虑到国家司法救助案件与原案件的关系较为紧密的特殊性，以及原案件承办部门依职权启动国家司法救助工作的先例，救助案件受理应遵循“依职权启动为主，依申请启动为辅”的原则。当事人直接向人民法院立案部门提出国家司法救助申请，经审查确认符合救助申请条件的，应当予以立案。对于不接收救助申请书、接收救助申请书后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的内容的，要依照《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》《人民法院工作人员处分条例》等相关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪作出处理。

第三，规范受理案件案号。各级人民法院对经审查确认符合救助申请条件的，应当予以立案，国家司法救助案件案号编制、使用与管理依照《最高人民法院关于人民法院案号的若干规定》执行，案号中的类型代字为司救刑、司救民、司救行、司救赔、司救执、司救访、司救他。

（二）严格落实救助范围和标准的统一

国家司法救助是给予面临急迫困难的当事人一种经济上的特殊救助，其主要功能是保障当事人的生存权和发展权等基本人权。国家司法救助的范围和对象是生活面临急迫困难的当事人，救助标准一般不超过36个月的月平均工资总额，但是，“生活面临急迫困难”“一般不超过36个月的月平均工资总额 ”规定得很模糊，没有量化标准。因此，需要通过法治方式进一步统一国家司法救助的范围和标准，切实避免由于救助决定的随意性，出现救助不统一，引发新的矛盾，从而给国家司法救助工作造成被动。各级人民法院要严格根据救助范围和救助标准的规定，采取有效措施，保证救助决定裁判尺度的一致性，切实提升国家司法救助案件办理的质效。

首先，各级人民法院要积极回应司法实践的现实需求，总结工作经验，强化类案指引和案例指导等工作，引导办案人员统一裁判尺度，促进规范统一适用。要通过规范办案流程、发布类案指引、加强司法公开等有效举措，引导、督促审判人员进一步严格司法，不断提升案件质效。要充分发挥司法救助委员会的作用，针对常见多发案件和新类型案件办理过程中遇到的普遍性问题，在深入研究讨论的基础上形成具体裁判规则。要发挥“法信”等信息平台作用，依托司法大数据，破解类案不同判难题。

其次，统一国家司法救助范围和标准，要坚持法律效果与社会效果的有机统一，要在不损害法律效果的前提下，力求社会效果的最大化，防止机械办案引发矛盾反弹甚至激化。目前国家司法救助制度仍待进一步完善，救助范围不够宽，救助标准不太明确。各级人民法院要通过释明答疑、导入社会救助等延伸工作，增强困难群众在救助中的获得感。

最后，国家司法救助的一个重要特征是由国家承担给付责任，救助金的主要来源是纳税人交纳的税款。各级人民法院要根据当地经济社会发展的具体情况统一国家司法救助的范围和标准，防止纳税人权益受损，坚决杜绝大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的现象，切实将困难群众的请求纳入法治轨道。

（三）严格落实救助公开的要求

一些地方的法院仍认为救助不宜公开，对救助程序、救助决定、救助金的使用等普遍不公开。各级人民法院要坚持问题导向，积极适应司法公开和新媒体时代的现实需要，充分认识司法公开对于强化办案人员责任意识、提升案件质量和司法公信力的重要意义，坚定不移做好司法公开。严格落实救助公开，将国家司法救助置于阳光下运行，杜绝暗箱操作，有利于回应人民群众对“阳光司法”的期待，有利于提升国家司法救助案件办理的效果。要加强国家司法救助流程和结果的公开，加大国家司法救助决定文书的公开（信访救助除外），通过国家司法救助文书上网公开，利用“倒逼”机制提高国家司法救助文书的质量，增强国家司法救助文书的说理性；要充分利用立案公开、听证公开、文书上网公开三大平台，让社会各界在“阳光救助”中凝聚法治共识。

四、坚持统筹协调，营造良好的国家司法救助工作环境

国家司法救助作为国家对生活面临急迫困难的群众的基本权利进行保障的重要制度，其高效运行需要通过深化司法体制改革，统筹协调内部外部各方面的关系，从而解决保障不完善、体系不完整、制度“碎片化”等问题，形成对困难群众生存照顾的合力。各级人民法院要在工作中不断增强信心，振奋精神，发挥主观能动性、积极性和创造性，克服畏难情绪和“等靠”思想，积极进取，排难而进，通过统筹协调，力争各方高度支持、理解人民法院国家司法救助工作，形成好的氛围，营造好的环境，推动国家司法救助工作科学发展。

（一）加强与其他社会保障制度的衔接

国家司法救助是社会保障制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式。国家司法救助是一种有限的国家救济手段，对于困难群众只起到应急生存照顾的作用。被救助人存在长期困难仍需救济的，或者不是因为诉讼而陷入生活困难的，实现对其的生存照顾需要行政部门、民间慈善组织的合力推动以及社会力量的广泛参与，实现国家司法救助与其他社会保障体系的无缝对接。作为国家保障弱势群体的合法权益的重要法律制度，社会救助和法律援助都是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。加强与其他社会保障制度的衔接，应当着力明确各自救助的范畴，理清国家司法救助与社会救助、法律援助之间的关系，统筹协调三者之间工作的开展，确保国家司法救助与社会救助、法律援助三者的相互衔接。加强与其他社会保障制度的衔接，既要充分发挥国家保障“托底线”的功能，确保网底不破，避免生活面临急迫困难的群众得不到生存照顾，也要防止重复救助，造成社会资源的浪费。

（二）加强与党委政府的对接

推进国家司法救助工作的科学发展，必须要坚持党的领导，确保改革正确方向。要始终坚持和依靠党的领导，积极主动向党委汇报国家司法救助改革的各项工作部署，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，解决工作推进中的重大问题。同时，各级法院要充分发挥主观能动性，开拓进取，积极作为，按照总体要求和部署坚持不懈狠抓落实。

首先，要从中国特有的民情社情出发，发挥党委统一领导的政治优势，协调全社会的力量，积极协调配合法院国家司法救助工作。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“健全国家司法救助制度”，该任务是中央政法委牵头，最高人民法院等八个机关共同参与。为了保证人民法院开展健全国家司法救助制度项目的正确方向，最高人民法院应积极配合中央政法委的相关工作，各地法院要按照当地政法委关于救助范围和要求的具体部署，切实做好国家司法救助工作。

其次，各级人民法院要积极探索与各级政法委协商、沟通的有效方式，紧紧依靠党委的领导和政府的支持，要善于同其他各有关部门沟通协调，拓展工作空间，建立与党委政法委、财政部门等关联部门之间的联动互动机制，形成处理司法救助问题的合力；要及时向当地党委、人大汇报《意见》贯彻落实情况，加强与政府的沟通联系，支持地方党委政府出台本地区的具体实施办法，细化完善相关工作制度，促进党委政府做好国家司法救助工作。

最后，国家司法救助制度改革会遇到很多新情况、新问题，按照老的路子难以解决，各级人民法院要勇于改革创新，主动适应改革需要，重点研究国家司法救助中的权力配置问题，解决当前国家司法救助工作中存在的“大钱没有进项、小钱花不出去”的困境。根据《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》的规定，政法委负责协调救助资金的保障等，不负责救助案件的审批或者决定等，办案机关应依法独立作出救助决定。

（三）加强规范体系的构建

随着我国经济社会的不断发展和依法治国的不断推进，国家司法救助立法缺失的问题凸显，这直接导致各地国家司法救助工作开展差异明显，救助工作缺乏一致性和连续性。目前，国家司法救助的规范散见于中央和地方政策、文件之中，这既不利于国家司法救助的规范操作，也影响国家司法救助制度的实施效果。各级人民法院要在中央决策和规范的框架内积极探索，推动国家司法救助工作科学发展。

首先，要积极推动国家司法救助立法。最高人民法院要配合立法机关深入开展国家司法救助法调研起草工作，形成比较完善的草案稿，提交立法机关审议，推动国家司法救助法尽快出台。

其次，要着力解决国家司法救助工作中因法律资源不足、规范空白点多、规范规定不明确、缺乏可操作性规定导致的救助工作人员规范意识淡薄、救助行为失范等现象，及时制定出台相关规范性文件、指导意见，形成比较完善的国家司法救助工作规范体系。

再次，要全面梳理国家司法救助规范体系。对现行国家司法救助规范体系进行系统梳理，消除矛盾冲突，填补规则漏洞，提高规范的系统性。

最后，考虑国家司法救助立法任务的艰巨性和长期性特点，对经过实践检验比较成熟的、各方面认识也比较一致的问题，各高院可以结合本地实际情况，规定得更具体一些，以增强可操作性；对遇到的一些新情况新问题，可以先以指导意见、会议纪要等形式下发，为规范制定留下空间，待取得经验、条件成熟时再制定规范性文件；对于一些亟待明确规范的问题，经调研论证后确有把握的，可以指导意见等形式下发，以作应急之用。

（四）加强与其他司法工作的对接

营造良好的国家司法救助工作环境，推进国家司法救助工作科学发展，根本的、首要的问题是要优化人民法院自身的、内部的环境。各级人民法院要通过深化改革，加强法院各项工作之间的沟通协调，明确内部职能的合理分工和工作的有效运转。

首先，合理定位国家司法救助的二元功能。从理论上而言，国家司法救助是对生活面临急迫困难的群众一次性经济资助的应急性措施，主要功能是应急困难救助。然而，随着越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域，维护社会稳定也是司法所必须承担的一项重要职能，尤其是如何处理好涉诉信访群众的工作，也是当下国家司法救助工作的重点。因此，尽管在特殊历史时期，无法实现国家司法救助功能的正本清源，但为了推进国家司法救助制度法治化进程，避免出现救助工作的混乱，甚至是本末倒置的情形（如有的地方将信访作为国家司法救助的必要条件），应顺应时代的需求，将国家司法救助功能定位于二元化，并将国家司法救助工作重点从“维稳”转变到“维权”。各级人民法院从国家司法救助功能和顺应法治发展出发，应避免将息诉息访变成国家司法救助全部功能，防止将信访作为国家司法救助的前置条件，而是应在建立民事、刑事、行政、执行和国家赔偿司法救助制度的基础上，将涉诉信访司法救助作为国家司法救助一类特殊类型。

其次，正确理清国家司法救助工作的重点环节。人民法院国家司法救助工作按照救助的时间节点进行分类，可以分为立案救助、诉讼救助、执行救助、信访救助。各地法院源于维稳压力及经费有限的缘故，通常将国家司法救助工作的重心放在信访阶段，但多数地方法院都认为将国家司法救助工作的重心放在信访的运行效果并不佳，以至于一些同志认为应当取消法院的国家司法救助工作。为了确保国家司法救助效果，人民法院应当通过正确把握救助时机，将国家司法救助提前至立案、诉讼和执行阶段，减少信访阶段的救助。

最后，要做好各个环节的衔接工作。基于国家司法救助案件与其他裁判执行案件紧密关系，要理顺赔偿与立案、刑事、执行等部门在办理相关案件上的相互关系，尤其要完善立审协调运转机制。司法救助委员会和赔偿办应当在学习经验和继承既有工作成果的基础上，加强统筹协调，确保国家司法救助工作的系统性、延续性和衔接性。人民法院刑事被害人救助、执行救助、信访救助工作开展较早且积累了大量经验，各级人民法院可以探索刑事审判庭等业务庭法官与赔偿办法官共同组成合议庭，办理国家司法救助案件。

（五）加强司法救助委员会与赔偿办的对接

最高人民法院根据审判实际情况，以及司法改革面临的形势，决定对院内审判业务分工进行调整，由赔偿委员会办公室作为司法救助委员会的日常工作部门，负责牵头、协调和处理国家司法救助日常事务，执行司法救助委员会决议及办理国家司法救助案件，并下发了《最高人民法院关于认真学习贯彻〈最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见〉的通知》，对各级人民法院相关工作职责调整提出了具体要求。这次分工调整主要基于三个原因，一是积极应对国家司法救助改革的需要；二是平衡人民法院内设审判机构的工作职责；三是有利于推进国家司法救助制度法治化。各级人民法院要抓住国家司法救助工作职责调整的有利时机，提升国家司法救助工作的地位，增强对国家司法救助工作的热情和信心。并且，由于国家赔偿、国家司法救助都属于国家责任的范畴，都是以“国库理论”“公共负担”理论为法理基础，都是化解矛盾、救济受害弱者的国家责任，各级人民法院要围绕构建国家责任业务格局，平衡好国家赔偿工作和国家司法救助工作的开展，争取两项工作齐头并进，不能有所偏颇。

（六）加强国家司法救助实务与理论的对接

健全国家司法救助制度作为一项系统工程，在深化改革的过程中出现的各种问题，需要进行及时、深入的理论研究寻求合理的解决路径。当下，国家司法救助理论研究薄弱，无法为制度运行提供强有力的指导，故而当下的国家司法救助制度更多的是基于现实中出现的各种问题进行的权宜架构，以及各种利益相互博弈的产物，并非是建立在理论指引之下的全局宏观设计，故有时不可避免出现“头痛医头、脚痛医脚”的问题。各级人民法院要高度重视国家司法救助理论对司法实践的指导作用，在自身深入研究国家司法救助基础问题和实务问题、前沿问题的基础上，加强与政法院校、科研机构等单位的交流与合作，建立国家司法救助研究基地；要充分发挥国家司法救助研究基地的功能，不断创新、发展专业理论，实现理论与实践的相互促进，有机统一；要依托信息技术推进国际范围内的信息共享，加强理论和实务的比较研究，立足我国国情，借鉴域外经验，深入研究人民法院在国家保障中的职能作用，在有效应对我国国家司法救助工作发展中新情况新问题的同时，为人权保障提供有益的“中国经验”。