“一江碧水，两岸青山”，这是古人眼中的美景，同时也是我们现代人共同的愿景。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，像对待生命一样对待生态环境，要实现绿水青山的目标，需要全社会的共同努力。

因认为北京市平谷区园林绿化局怠于履行代为补种的法定职责，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态，北京市平谷区人民检察院向平谷区人民法院提起行政公益诉讼。2018年3月26日上午，该案在平谷法院公开宣判，法院确认被告平谷区园林绿化局未依法强制执行《责令补种树木通知书》的行为违法。该案是北京市法院首例敲响法槌开庭审理的行政公益诉讼案件，也是《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》施行后首例宣判的案件。

起诉：怠于履职，公共利益被损，理应被诉

平谷区检察院认为，森林资源是一种特殊的维护生态、保护环境、调节气候的资源，具有水源涵养、水土保持、气候调节、环境净化、生物多样性保护等森林生态功能，在维护和保持公共环境方面具有举足轻重的作用。平谷区园林绿化局作为本区林业主管部门，具有对森林资源管理和保护的职责。

平谷区检察院诉称，由于北京梨树沟旅游开发有限公司（以下简称“梨树沟公司”）在未办理林木采伐许可证的情况下，擅自将位于北京市平谷区黄松峪乡梨树沟村5队城台梁处黄松峪乡梨树沟村集体所有的32株青杏子树砍伐，平谷区园林绿化局曾作出《行政处罚决定书》，对梨树沟公司进行罚款处罚，同时作出《责令补种树木通知书》，责令梨树沟公司补种树木96株，树种为橡子树，补种时间为自2015年3月31日至2015年10月31日止，补种地点为平谷区黄松峪乡梨树沟村。行政处罚作出后，梨树沟公司缴纳了罚款，但未按照《责令补种树木通知书》的要求进行补种。根据《中华人民共和国森林法》的规定，违法行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，平谷区园林绿化局负有代为补种的法定职责。《责令补种树木通知书》限定的期限届满后，平谷区园林绿化局未履行代为补种的法定职责，属于怠于履职。为此，平谷区检察院向平谷区园林绿化局发出了《检察建议书》，建议平谷区园林绿化局按照行政处罚和责令补种树木通知的要求依法履行修复被毁林木的代履行职责。但该局仍怠于履行代为补种的法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。请求法院确认平谷区园林绿化局怠于履行代为补种职责的行为违法并判令平谷区园林绿化局依法履行代为补种的职责。

答辩：有心履职，客观条件所限，并非懈怠

平谷区园林绿化局辩称，其收到《检察建议书》后高度重视，立即召集相关部门进行了调查，在查明相关情况后，及时向检察机关作出了复函，已经表示将按照《检察建议书》的要求进行履责，并不存在怠于履行法定职责的行为。

平谷区园林绿化局还特别强调，平谷区检察院以平谷区园林绿化局未在一个月内代为补种为由认为平谷区园林绿化局怠于履行职责，属于对《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的僵化理解。理由是，其接到《检察建议书》时正值寒冬，不适宜补种树木。所谓的怠于履行职责，应当是接到检察建议后，主观上不重视或恶意地拒绝履行，而平谷区园林绿化局是限于客观条件限制，并已给出了明确的履行时间，不属于怠于履行职责的行为。因此，检察机关应当以行政机关的处理态度、处理方案及基于现实合理情况作出判定，而不是僵化理解。

探索：试点期间，各方观点纷争，积极统计调研

据案件的参审法官介绍，该起案件受理时，正处于检察院提起公益诉讼案件的试点工作期间，其他省市对这类案件作出过裁判，北京市其他法院也受理了一起行政公益诉讼案件，但这起案件是平谷法院受理的第一起行政公益诉讼案件。参审法官迅速向庭长、主管副院长进行汇报，平谷法院院长祖鹏主动要求担任案件的承办人。

“这起案件，是平谷法院受理的第一起行政公益诉讼案件，无先例可循，作为院长，我应当主动审理重大、疑难、复杂案件。”正如祖鹏院长所说，当时，审理行政公益诉讼案件是一项全新的审判工作，没有直接针对行政公益诉讼的法律和司法解释。为此，平谷法院行政庭全员配合，向上级法院进行层报，收集最高人民法院、最高人民检察院关于开展行政公益诉讼案件试点工作的相关规定，对其他省市已开展的行政公益诉讼案件的审理过程进行学习、对已生效的裁判文书进行了汇总，掌握了第一手资料，为案件的审理打下了坚实的基础。

经过统计、调研，法官们发现，由于公益诉讼尚在试点期间，相关试点工作的开展并没有统一的上位法标准，没有细化实施的政策依据与法律依据，试点法院对案件的受理、审理都处于自行摸索的状态。根据各地情况，对于行政公益诉讼，各界的观点分歧主要集中在起诉条件、案件管辖、检察机关的诉讼地位、案件处理方式、举证责任等方面，各试点法院在对检察院住所地、法定代表人、出庭人员称呼的书写上，在上诉、抗诉的交代方式上都各不相同。

经过多次研讨、汇报，起诉条件、送达程序、提交手续等诸多细节操作被逐一敲定，法官们对于这起案件的审理越来越充满了自信。

诉中：多方努力，关注公益诉讼目标，补救受损利益

根据法官总结，案件的争议焦点集中于平谷区园林绿化局是否具有怠于履行法定职责的情形，诉辩双方的观点针锋相对。而随着诉讼流程的逐步推进，北京的春天也如期而至。

“虽然案件到了诉讼程序中，但行政诉讼程序的设置并不是为了显示双方之间的对抗、对立。尤其在公益诉讼中，我希望各方都能够将关注点回归到公共利益的维护上。”祖鹏院长提示平谷区园林绿化局在诉讼中也可以有所作为，平谷区园林绿化局迅速启动了执法程序，与梨树沟公司以及具有造林资质的锦绣绿都公司签订了《补种树木协议》，2017年3月就完成了首次补种。

参审法官提到：“其实对于平谷区园林绿化局已经着手开始补种树木的行为，平谷区检察院是表示认可的。但是同时，我们还有一个共同的担忧，就是树的成活是需要一个过程的，补种的树能否成活，也不是一两天就能看到的。但最起码有个好的现象，就是我们都在为把受损的公共利益补救回来而努力。”

平谷区园林绿化局补种树木后，法官组织双方进行了多次现场勘查。平谷区检察院持续关注平谷区园林绿化局的执法活动，而平谷区园林绿化局也变被动为主动，在2017年5月进行了初步验收，在2017年9月进行了二次验收，随后，又于2017年11月针对前一次补种的部分树木不达标、未成活情况进行了二次补种。

开庭：做足准备，庭审规范进行

开庭审理前，法官组织双方当事人进行了证据交换，向各方当事人送达了证据清单副本，简要听取双方对于证据的意见。随后，召开了庭前会议，对出庭人员资格进行审查，对诉讼权利义务进行告知，对回避事项进行处理。参审法官称，证据交换和庭前会议的设置主要还是解决诉讼程序问题，也能让法院以及双方当事人通过对证据的审查，准确总结争议焦点。

庭审过程可谓张弛有序，在《中华人民共和国森林法》规定的“代为补种”职责应当如何履行以及检察机关的诉前程序如何操作上，双方当事人进行了充分的辩论。同时，双方也有达成共识之处。

平谷区检察院检察长贺卫在庭审中称，平谷区检察院的督促起到了效果。其起诉后，平谷区园林绿化局的态度有了转变，进行了履职。检方提起公益诉讼督促行政机关履职的目的已经达到，故申请撤回“判令平谷区园林绿化局依法履行代为补种职责”的诉讼请求。

平谷区园林绿化局局长陈军胜当庭表示：“园林部门的局长是履行园林资源保护的第一责任人。作为出庭应诉的行政机关负责人，通过庭审，我进一步认识到了生态环境、林木资源保护的极端重要性，将按照自己的工作职责，保护好林业资源，落实十九大精神，并欢迎各方进一步监督。”

宣判：法院一审判决确认被告不作为违法

2018年3月2日，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》开始实施，司法解释对检察机关提起公益诉讼时的身份、审判规则、判决方式一一作出了规定。

“司法解释的实施是一场及时雨，为我们在判决书的法律适用上提供了依据。”参审法官在谈及该司法解释时如是说。

最终，平谷法院经审理认为，《中华人民共和国森林法》所规定的代为补种属于代履行，属于行政强制执行方式的一种，应当遵循《中华人民共和国行政强制法》中关于强制执行的一般规定。若违法行为人未在《责令补种树木通知书》限定的期限内履行补种树木的义务，平谷区园林绿化局作为林业主管部门，应当强制执行《责令补种树木通知书》，履行催告、送达代履行决定书等程序。梨树沟公司未在《责令补种树木通知书》所限定的补种期限内履行补种义务，平谷区园林绿化局未予强制执行，导致行政决定的内容未能得到及时执行，在接到平谷区检察院发出的《检察建议书》后，平谷区园林绿化局仍然没有依法实施行政强制执行程序。平谷区园林绿化局的行为属于怠于履行法定职责的不作为行为，违反法律规定。

同时，对于平谷区园林绿化局关于其收到《检察建议书》时正值冬季无法实施代为补种行为为由，认为其不存在怠于履行法定职责的主张，法院进行了回应。法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，实施代为补种行为前还应当依法进行催告等程序，而催告等程序的实施并不受季节因素的影响，故对平谷区园林绿化局的辩解，法院不予采纳。

结合平谷区园林绿化局在本案诉讼期间已经委托锦绣绿都公司代为补种树木并对已补种树木进行验收，且平谷区检察院撤回“判令平谷区园林绿化局依法履行代为补种职责”的诉讼请求的事实，法院对于平谷区检察院要求确认平谷区园林绿化局怠于履行法定职责的行为违法的主张，予以支持。

至此，北京市首例公开开庭审理的行政公益诉讼案件一审程序落下帷幕。庭审结束后，平谷法院对本案的审理情况向平谷区各行政机关进行了通报。

延伸：共话公益诉讼

作为案件的主审法官，祖鹏审判长称，随着改革开放不断深化，国家治理、社会管理、经济发展都进入新时代，一些发展中产生的不平衡不充分等现实问题也为司法实践提出了崭新的课题，河流污染、雾霾治理、食品安全、消费者权益保护等涉及公益保护的领域，由于法律制度尚不健全，通过既有诉讼渠道解决存在一定困难。如何通过制度性手段治理这些难题不仅关系到公共利益的维护，更是对国家治理能力的重大考验。在此背景下，行政公益诉讼制度的建立无疑是对公众利益呼声的有力回应，具有重大现实意义。通过督促行政机关>>本案宣判现场依法履职，保护国家利益和社会公共利益是行政公益诉讼的根本目标，希望行政机关能够正确认识和理解行政公益诉讼的意义。

参审法官还强调，行政公益诉讼案件中，平谷区检察院是当事人，但同时还具有监督审判工作的职能，诉讼程序必须高标准、严要求，接受检察机关的监督。“毕竟是北京市首例开庭、首例宣判的行政公益诉讼案件，我希望我们法院能够做出好的表率，为今后全市其他法院这项工作的开展带个好头。”

平谷区政府法制办副主任贾志全认为，检察公益诉讼的推进是对行政权的有效监督，有利于促进行政机关依法行政，助力法治政府建设，为经济社会改革发展提供良好法治环境。平谷区政府法制办作为政府的法制部门，将积极发挥职能，不断探索，主动作为，积极配合区法院行政公益诉讼案件的探索实践，不断推动辖区各行政机关依法行政。

检察机关提起公益诉讼作为促进依法行政、维护社会公共利益的重大制度设计，是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要举措。平谷法院受理并审理该起行政公益诉讼案件，是司法回应社会需求的有效尝试，开启了平谷法院以司法助力自然环境保护，推动生态文明建设，促进区域国民经济持续、健康发展的新阶段。