全面推进“执转破”工作对于服务经济改革大局、清理 执行 领域的“僵尸企业”、推动破产审判工作、解决执行难问题意义重大。在当前各地法院紧张投入决胜“基本解决执行难”的关键时期，最高人民法院日前在深圳召开“执转破”工作推进会，周强院长专门作出重要批示，对“执转破”工作进行再动员、再部署，充分体现了最高人民法院对“执转破”工作的高度重视。全国各级法院要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和中央经济工作会议精神，提高对做好“执转破”工作重要性的认识，采取有力措施推进“执转破”工作，务求取得突破性进展，为建立市场化、法治化、常态化的社会主义市场主体退出机制、打赢“基本解决执行难”这场硬仗作出新的更大贡献。

一、一年来“执转破”工作的成效、问题及原因

2017年1月，最高人民法院出台了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，对“执转破”涉及的程序衔接等问题作出明确规定；今年3月发布了《全国法院破产审判工作会议纪要》，专章对“执转破”程序衔接问题作出进一步规定。广东、福建、浙江、江苏、吉林等省结合本地实际出台了“执转破”的意见和办法。从制度建设方面看，“执转破”的规则体系已经基本形成。广东法院特别是深圳中院的“执转破”工作成效显著，堪称全国法院的典范，赢得了社会各界的高度肯定和广泛好评，值得全国法院推广和借鉴。除此之外，浙江、江苏、山东、北京、重庆等地法院也采取了一些有力措施推动“执转破”工作，效果明显。例如，浙江2017年受理由执行部门移送的破产案件1223件，比2016年上升213.6%；共化解执行积案26831件，比2016年上升302.7%。北京一中院受理的国光公司“执转破”案，涉及110件执行案件，通过破产程序可以将上述执行案件全部化解。

但是，从整体上看，全国法院“执转破”工作发展还很不平衡，大部分省区未下大力气推动这项工作，“执转破”案件在执行和破产案件总量中所占比重较少，通过“执转破”有力化解执行积案、促进破产审判工作的作用尚未充分发挥，案件“移不出、立不上、破不了”的问题还没有得到根本解决。

出现这种局面，至少包括以下三个方面的原因：

一是认识不足，重视不够。很多法院对“执转破”工作的重要性认识不到位，没有从保障供给侧结构性改革、清理僵尸企业、健全社会主义市场主体退出机制、有效化解执行积案、推动解决执行难的高度看待“执转破”工作，而是仅仅将其看作一项普通的程序转换工作，有的甚至视为案件在人民法院内部的“奇幻漂流”，徒增负担和累赘。认识是行动的先导，认识上存在偏差，行动上必然迟滞。

二是执行部门缺乏移送的动力。对于债务人企业已经出现破产原因但尚有部分财产可供执行的案件，执行部门习惯于通过个别执行清偿债务，而不愿通过程序相对繁琐的“执转破”将案件移出。对于没有财产、符合终本条件的案件，通过终本就可以直接结案，执行部门更是缺乏移送的动力。执行部门移送不积极，“执转破”程序就无法启动。

三是破产审判部门接收意愿不强，常常推诿扯皮。虽然有的法院执行部门按规定移送了案件，但破产审判部门出于维稳、衍生诉讼、绩效考核等方面考虑，将“执转破”案件视为烫手的山芋，总担心案件进得来、出不去，成为“僵尸企业”的“停尸房”，“执行难”最终演变为“破产难”，因此不愿意接收，常常找各种理由推诿、拒绝。

二、统一思想认识，采取有效措施，推进“执转破”工作取得突破性进展

为解决“执转破”工作中存在的问题，推动“执转破”工作取得突破，最高人民法院日前专门起草了《关于进一步做好“执转破”有关工作的通知》，提出了六条举措，同步下发全国。全国法院必须统一认识，上下齐心，采取行之有效的举措，真抓实干，务求“执转破”工作取得突破。

（一）提高认识，增强做好“执转破”工作的积极性、主动性

首先，推进“执转破”工作是司法服务保障供给侧结构性改革和现代化经济体系建设总体战略的需要。党的十九大报告、中央经济工作会议以及李克强总理在今年全国“两会”上所作的政府工作报告中均强调要深化供给侧结构性改革，推动“三去一降一补”，这就为我们指明了经济改革和发展的方向。清理“僵尸企业”是供给侧结构性改革的重要抓手，是提升企业质效、净化市场信用体系的重要内容。在当前和今后一段时期，将以企业为被执行人的执行案件依法转入破产程序，处置司法领域的“僵尸企业”，清理市场运行中的信用垃圾，维护健康有序的市场经济秩序，是司法服务保障供给侧结构性改革和清理僵尸企业大局的重要途径。另外，通过“执转破”工作依法清理“僵尸企业”，特别是国有“僵尸企业”，有利于降杠杆和防范化解系统性金融风险。因此，畅通“执转破”法律通道，建立健全社会主义市场主体退出机制，是人民法院充分发挥司法职能作用，保障改革、服务发展的要求。

其次，推进“执转破”工作是完善执行工作配套机制、决胜“基本解决执行难”的必然要求。据统计，我国执行不能案件数占到未执行到位案件数的40%左右，其中相当一部分案件是以企业为被执行人的案件。由于没有与破产程序有效衔接，这部分案件出口不畅，通常作为终本案件沉淀在执行领域，日积月累，数量庞大，成为人民法院执行工作的隐患，其中一部分已经成了维稳信访的风险点。如能有效利用“执转破”制度，一方面可以使原有的债权债务在破产程序终结后归于消灭，社会关系得以稳定，信用垃圾得到清除，市场环境得到净化，从而形成健康有序的市场秩序；另一方面，也可以解决无财产可供执行案件的出路问题，实现执行不能案件从执行程序中有序退出，从而把有限的司法资源集中到有财产可供执行案件上来，早日实现解决执行难的目标。当然，从长远和根本解决问题的角度看，我们要逐步建立一种只要债务人出现破产原因即有效引导其进入破产程序的体制机制，而不是等到执行不能才通过破产程序退出。这样可以从源头上分流减少执行甚至是诉讼案件，及早化解矛盾纠纷，防患于未然。目前有的法院，例如江苏启东法院已经在探索建立“诉讼转破产”制度，这是从源头上解决执行难目标所作的有益探索，值得肯定。因此，各级法院要站在人民法院司法工作全局的高度，深刻认识“执转破”工作的重要意义，突出和彰显破产程序对解决执行难的独立价值和巨大功能，切实做好“执转破”工作。

（二）按照先易后难、循序渐进的原则，有序推进“执转破”工作

执行案件特别是已作结案处理的终本案件中，被执行人为企业法人且出现破产原因的案件占比很高。按照法律规定，这些被执行人企业大多都已具备破产原因。如果将这些符合破产条件的执行案件在短期内全部都移送到破产程序，破产审判部门根本无法承受，势必会造成“破产难”的局面。因此，为避免案件大进大出，引起人民法院内部审判秩序的混乱，“执转破”工作必须根据先易后难、循序渐进的原则，有序分步推进。目前，最高人民法院已对2016年12月1日以前以终本方式报结的、被执行人为企业的案件进行全面清理，筛选出一批被执行人为单个企业且涉及5件以上终本案件的案件，形成清单与通知一并下发。执行法院要按照清单逐一约谈申请执行人或被执行人，通过充分释明，动员其将案件移送破产程序。破产法院受理移送的案件并宣告被执行人破产的，执行法院应当恢复执行原来的终本案件，并裁定终结对该被执行人的执行，从而尽快消化一批执行积案。

（三）加快“执转破”案件的审理进度，提高审理效率

执行机构在决定将案件移送破产程序之前，已经做了大量的财产调查工作，并已初步认定被执行人具备破产原因，破产法院在审理“执转破”案件时，可以充分利用执行程序中的工作成果，减少重复劳动，在法定范围内从快从简审理，提高工作效率。对于债权债务关系简单、财产状况明晰、债务总额不大的“执转破”案件，或者债务人的主要财产、账册等灭失，法定代表人等主要经营管理人员下落不明的“执转破”案件，受理法院可以建立快速审理机制，简化债权申报、文书送达、财产审计等程序，压缩公告期限，采用视频、微信等形式召开债权人会议，高效审结“执转破”案件。

三、健全“执转破”的保障机制，确保“执转破”工作顺利推进

“工欲善其事，必先利其器”，这个道理对“执转破”工作完全适用。“执转破”工作要想取得突破性进展，除执行部门和破产审判部门共同努力外，还必须健全相应的配套保障机制，尤其要在以下几个方面着力：

（一）建立破产费用保障机制

“执转破”案件中大多数债务人企业已经没有资产或者资产不足以支付破产费用，此时破产费用如何保障，就成为制约“执转破”工作的一个重要因素。对无产可破案件，人民法院原则上可依法依规减免破产案件的诉讼费用，但对包括管理人报酬在内的其他破产费用，人民法院却无能为力。为解决这个问题，各地法院在实际工作中探索出了鼓励利害关系人垫付、从其他破产案件的管理人报酬中提取一定比例建立管理人报酬保障资金、请求财政出资建立破产费用保障基金等措施加以解决。在当前我国破产案件总量不多、管理人报酬总体不高的情况下，由管理人自行出资或债权人垫资解决破产费用问题，只能是权宜之计，长此以往，必然会挫伤管理人或债权人参与破产工作的积极性，影响破产工作的开展。因此，从解决问题的角度看，应由国家财政出资建立无产可破案件的破产费用保障基金，切实解决无产可破企业的退出问题，因为这事关社会公共利益和公共政策选择。在这方面，一些法院经过与当地政府沟通协调，已经取得了实质成效。例如，四川高院协调省级财政注资500万元建立了省级管理人援助基金，实行专户管理；浙江温州两级法院先后推动当地政府出资1250万元设立破产援助专项资金，有效解决了破产费用保障问题，提高了管理人履职的积极性。最高人民法院对这个问题十分关注，一直积极与相关部委沟通，力图从中央层面加以解决。近期，我们已经同国家发改委达成共识，由双方共同向国务院申请破产费用专项资金，用于解决无产可破案件的经费保障问题。各地法院也要抓住清理僵尸企业的有利机遇，积极争取当地政府部门支持，尽快建立破产费用专项资金。

（二）提高管理人履职能力，调动工作积极性

“执转破”案件受理后，具体的破产事务要由管理人来完成，管理人在破产程序中的作用举足轻重。但我国目前的管理人队伍总体上还不能适应破产工作的要求，水平有待提高，履职能力亟需加强。因此，各级法院要注重对管理人的培训和指导，不断提高管理人的业务水平，提升管理人办理破产案件的能力。由于目前乃至今后相当长的一段时期都需要消化无产可破的“执转破”案件，因此，管理人办理“执转破”案件的积极性并不高。解决这一问题，一要通过建立破产费用保障机制，使办理“执转破”案件的管理人能够得到一定的报酬；二要落实《全国法院破产审判工作会议纪要》关于对管理人实行分级管理的要求，将相对简易的“执转破”案件指定由级别较低的管理人办理，以使管理人的能力水平与案件难易程度相适应，也为初级管理人积累经验、加强锻炼提供机会；三要将管理人办理“执转破”案件情况作为对管理人进行业绩考核和等级晋升的重要指标，确保管理人虽然不能通过办理“执转破”案件获得丰厚报酬，但其工作业绩仍然可以得以体现，从而调动管理人办理“执转破”案件的积极性。

（三）整合法院内部资源，提高破产审判信息化水平

近年来，执行系统的信息化建设成效显著，促进执行工作的积极作用逐步显现，而破产领域的信息化建设则相对滞后。实践证明，信息化是解决破产案件审理中面临的财产查控难、资产变现慢、审理周期长等弊端的有效手段。周强院长对于运用信息化手段推进破产审判工作高度重视，在2017年底全国法院破产审判工作会议上专门对此提出了明确要求。2018年3月发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》也对破产信息化建设作了进一步的规定。由于执行和破产并无本质区别，只不过一个是个别执行，一个是概括执行，因此工作上存在交叉重合，信息资源上完全可以整合，提高资源利用效率，避免重复建设。目前，最高人民法院民二庭、执行局、信息中心等部门正在共同研究为破产案件开通“总对总”执行查控系统问题。今后，要通过对全国企业破产重整案件信息网进行升级，实现全国企业破产重整案件信息网与人民法院执行信息系统有效对接，完善破产财产的网络查控和处置机制，推进解决破产案件债务人相关财产的查询控制、执行中止等突出问题，积极探索更为有效的破产财产处置方式，切实提升破产审判工作质效。各地法院要充分利用执行指挥平台的数据资源，及时发现、整合分散在不同法院的针对同一“僵尸企业”的多起执行案件信息。要不断完善信息共享机制，建立点对点查控系统，赋予破产法官直接操作执行查控系统的权限，确保破产受理法院可以在审查、审理过程中依法使用网络查控系统、网络司法拍卖平台，提高破产审判工作效率。要牢固树立线上线下法律程序同步化的观念，逐步实现符合移送条件的执行案件网上移送，提升移送工作的透明度，提高案件移送、通知、送达、沟通协调等相关工作的效率。

（四）健全考核机制，激励先进，鞭策后进

“执转破”工作顺利推进，离不开考核这个指挥棒。员额制改革后，司法人员的待遇与业绩考核直接挂钩，法院工作人员对业绩考核的重视程度空前高涨。在推进“执转破”工作过程中，我们要善于运用考核手段，从正反两个方面发力，激励先进，鞭策后进。

从正向激励方面看，各地法院要结合工作实际建立“执转破”工作考核机制，科学设置考核指标，适当加大“执转破”案件在整个绩效考核中的权重，对工作开展情况较好的法院和个人及时表彰奖励。当前，最高人民法院民二庭正在调研起草破产审判绩效考核办法，以便根据破产审判工作的特殊性建立一套适合破产审判工作规律的绩效考核标准。在制定这个办法时，要充分考虑“执转破”案件与诉讼案件、其他破产案件的差异，合理核定“执转破”案件的工作量，调动办案人员的积极性。

从反向鞭策方面看，由于“执转破”案件数量已被纳入“人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系”，因此，在下一阶段即将开展的专项巡查中，要将“执转破”工作推动情况、化解执行案件数量等作为一项重点内容进行检查。在巡查中，发现应当征询当事人意见不征询，应当移送破产审查不移送，破产案件受理后应当中止执行而不依法中止，不及时解除查封、扣押、冻结措施，不及时移送财产以及拒不接收移送的执行案件，随意退回移送的执行案件，无故拒绝受理“执转破”案件等违法违规情形的，除应当计入绩效考核和业绩考评外，对直接责任人员还要公开通报，严肃追究懈怠渎职的责任。