近日，一段广西“桂林导游要求跟团游客一小时花两万元”的视频在社交网络上热传。

“既然你选择了含有购物环节的团，那么你就要消费。今天在店里，你们对我是什么样的态度？都在里面打游击。现在下车去店里，一小时消费两万元……”这番话出自一名桂林女导游之口。这名女导游此次带了一个由某美容品牌商自行组的团。据游客称，给旅行社送598元的产品大礼，可以从湖南去桂林免费玩儿。旅行最后一天，游客的消费没有达到导游的“心理预期”，于是出现了上述一幕。

日前，广西壮族自治区桂林市文化广电和旅游局已核实此事件，并正在对该事件进行深入调查处理中。这起强制消费事件曝光后，“低价团”再次引发关注。查处一起违法并非难事，需要追问的是，《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）已施行多年，为何这些违法行为仍能明目张胆地屡屡发生？《旅游法》第35条第1款规定：“旅行社不得以不合理低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”该法规定，违反者将被处以罚款，直至吊销旅行社业务经营许可证。

然而，随着暑假旅游高峰季即将到来，旅行社推出的“低价团”广告语仍不绝于耳：“某地双飞5日游仅888元”，甚至有旅行社推出“一元团购游”。为何旅游乱象屡禁不止，乱象背后的利益输送链条何在？又该如何杜绝旅游乱象？为此，本刊记者采访了相关专家学者，对这些问题进行深入探讨分析。

旅游乱象的背后

“这起事件‘麻雀虽小’，却反映出旅游业的违规、违法行为已经渗透到该行业的多个环节。”在中国人民大学法学院教授刘俊海看来，导游强迫购物事件频发，折射出旅游行业的重重乱象、多重违法。一是旅行社违反《旅游法》，以不合理的低价非法揽客、诱骗旅客。二是旅行社违反《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》），侵犯导游劳动者相关权益，以业务合作形式掩饰实质上的劳动合同关系，违法用工。三是旅行社和导游违反《旅游法》，擅自指定购物场所，肆意减少服务与承诺。四是旅行社和导游与购物点勾结，违反《中华人民共和国价格法》及《中华人民共和国消费者权益保护法》，以次充好，欺诈消费者，牟取非法暴利。

根据此前北京市第二中级人民法院通报的旅游合同纠纷案件情况，其中，出境游占八成，50岁以上的旅游者占六成以上。“而纠纷中出现的很多问题都源于低价团费，如强制购物、自费项目、导游问题。”北京二中院法官王磊说，强迫购物是低价游的风险之一，游客与导游的期望值与现实差距过大，从而产生纠纷。

“‘低报价、高回扣’的经营方式严重侵害旅游者的合法权益，是旅游业的一个顽疾。”刘俊海说，这种经营方式严重扭曲了旅行社的正常经营模式，使旅行社不再关注服务质量、细分市场和线路产品设计，而是把主要精力用在通过何种方式让旅游者在团费之外更多消费。这种经营方式也严重扭曲了导游等从业人员获取报酬的正常机制，导致导游等从业人员依靠回扣等不正当利益取得主要收入，影响了我国旅游业的整个发展方向，起到了“劣币驱逐良币”的恶劣效果，使规范经营和以诚取信的经营者受到恶意竞争的挤压。

刘俊海分析发现，“低价团”的负面影响主要集中反映在导游身上，如强制购物，临时改变行程引诱旅客另行付费，在购物、门票、餐饮等环节收受回扣。因此，问题根源是旅行社与导游的利益分配机制出了问题。

一位业内人士证实，导游的收入构成是基本工资+导游补助+购物或回扣，而回扣占收入大部分。一些导游的月收入可达数万元。如果导游只拿固定工资和每日带团补贴，月收入仅四五千元。实践中，在很多地方，导游没有基本工资。绝大部分导游的收入都与游客消费额的高低挂钩。“虽然《旅游法》规定，旅行社应当与其聘用的导游签订劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。显然，《旅游法》并没有得到很好地落实。”刘俊海说。

执法的“灰色地带”

对于回扣问题，虽然《旅游法》明确规定禁止导游拿佣金，旅行社要给导游发基本工资。但是，在北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌看来，立法本意是好的，在一定程度上保护了一部分导游的权益。但是，在很多旅游发达地区，无论是旅行社还是导游，都对此规定不以为然。“法律规定旅行社要发给导游基本工资意味着导游要跟旅行社签订固定的聘用合同，导游就只能在这一家旅行社工作。但是，实践中，很多导游是自由流动。这样，导游赚钱更多，不需要那份基本工资。”杨富斌认为，这是市场行为，佣金是导游付出劳动得来的，所以立法不能一刀切。立法和执法需要监管的是强迫交易、强迫购物的行为。

从现状看，旅游市场鱼龙混杂，设立门槛低。杨富斌说，按规定，设立旅行社需要先审批旅行社的资质，资质达到要求才能到工商部门申请设立登记。实践中，设立人往往先到工商部门申请注册公司，然后再去申请旅行社资质。这意味着很多公司在旅行社资质未通过审批时，已开始从事经营活动。此外，杨富斌在调研中发现，很多旅行社是空壳子，因为导游是在各旅行社之间自由流动的。如此一来，法律关于经营管理人员和导游资质要求的规定便空置了。

在杨富斌看来，旅行社门市部也格外乱。“很多旅行社跨省设立门市部。在当地租个门店招聘两三个人即开始招揽游客了。但不同于旅行社分社，门市部不具备法人资格。在执法中，门市部出现违法违规行为，当地的执法机关没办法处理，只能处理总社。但是，总社在外省，这需要总社所在地的执法机关去处理。这给当地执法部门造成很大难题。”

“这意味着很多跨省设立的旅行社的门市部实际上处在旅游执法的灰色地带，而往往旅行社总社对这些门市部也难以做到实际监管，法律法规应该禁止旅行社跨省跨地区设立门市部。”杨富斌表示。 

执法难之困

2018年12月，国家文化和旅游部发布了《旅游市场黑名单管理办法（试行）》（下称《办法》），明确相关文化和旅游行政部门可将七类严重违法失信情形的旅游市场主体和从业人员列入旅游市场黑名单实施惩戒。具体包括因侵害旅游者合法权益，被人民法院判处刑罚的；在旅游经营活动中因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的；受到文化和旅游行政部门或者文化市场综合执法机构吊销旅行社业务经营许可证、导游证处罚的……

这与此前发布的《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，形成了“黑名单+备忘录”的信用监管机制。这必然会对旅游市场存在多年的顽疾和乱象起到一定的震慑作用。然而，规则有了，最终还要落到执法和监管层面，才能发挥实效。

杨富斌肯定了黑名单制度对旅游市场经营主体的震慑作用以及对规范旅游市场主体经营行为的促进作用。但他同时表示，实践中很多旅游纠纷进入不到黑名单监管的范围，另一方面，这样可能也会加剧现实中私了解决纠纷的现象。他认为，旅游引起的纠纷或者受到行政处罚的旅游经营主体，多是涉及《旅游法》第35条规定内容，包括强迫购物、另付费旅游项目、导游吃回扣等。

杨富斌介绍，实践中被科以刑事处罚的旅游经营主体是非常少的，旅游纠纷多以民事纠纷的形式进入法院，如双方就赔偿数额问题无法达成一致。大多数旅游纠纷被化解在法院门外，“很多旅行社怕当‘被告’，能用钱解决的，基本选择私了。除非游客要求的赔偿数额太高，旅行社不愿给付，才会走到司法程序。”杨富斌说。

此外，他表示，虽然大部分旅游纠纷涉及金额不大，但消费者通过诉讼维权成本却很大。

陈某夫妇因购买了宽带业务服务，两人以每人300元的价格参加了与宽带公司有合作关系的金桥旅行社组织的港澳7日游，300元包括往返路费、吃住及景点门票。陈某夫妇说，旅游中基本上都是购物环节，夫妇俩无奈购买了一件价值3800元的蚕丝被及两块共计67999元的玉石。回家后，二人认为价高、货假而退货，并状告旅行社欺诈。一审法院认为，金桥旅行社收取每人300元旅游费明显过低，在旅游途中安排游客大量购物，违反了《旅游法》的相关规定，存在欺诈行为。旅行社愿意赔偿原告所付旅游费的三倍金额，共计1800元，法院不持异议并予以确认。原告后提出上诉，二审维持了原判。

杨富斌给记者算了一笔账，陈某夫妇前期经过多次投诉、举报，成功追回部分款项，通过诉讼程序获得1800元补偿费，退回购买纪念品等损失费503元，减去1396元诉讼费，仅余907元。这尚且不算律师费。

陈某夫妇的遭遇并非个案。“消费者通过诉讼维权的成本高，不仅体现在时间成本，还体现在精力成本和金钱成本。”杨富斌表示，在利益诱导下，旅游经营者、商家、中间服务机构存在利益输送。同时，这也反映出仅有《旅游法》还不够，将《旅游法》落到实处，才是关键。

为旅游乱象开“药方”

曾参与《旅游法》起草工作的北京市法学会旅游法研究会副秘书长申海恩称，《旅游法》为整个旅游市场的健康发展奠定了最权威的基础。但是，没有任何一个立法者会天真地以为，它一通过就天下太平了，《旅游法》的立法目的显然还未实现。

“扭转旅游市场乱象的关键和根本是企业合法、合规经营。在目前旅游企业整体诚信度不高、改善经营的主动性不强的情况下，严格监管、真正落实各项惩戒措施是必由之路。”刘俊海表示，市场的规范化既是企业做出来的，也是执法机关管出来的。在当前形势下，严格监管仍然是重要的途径。

刘俊海认为：“从我国法律、法规的文本数量、规模、规制的范围和措施、内容的完善程度而言，已经足以规制旅游市场的乱象。因此，从目前来看，规制旅游市场的乱象不在于法律不完善，而在于执法不严、市场主体不诚信、惩戒措施未得到充分落实。”

近年来，针对旅游市场乱象，诸多地方政府加大了治理力度。2014年云南省制定了《云南省旅游条例》；2015年，海南省三亚市公安局成立了全国首支旅游警察队伍。2016年，全国多地法院设立了旅游巡回法庭。2017年，云南省高级人民法院推出了旅游巡回法庭地图。

《旅游法》规定，县级以上地方政府要建立旅游综合协调机制，建立旅游市场综合监管机制，设立旅游投诉统一受理机制，以及旅游安全综合保障机制等。

对此，杨富斌表示，旅游市场涉及面甚广，在监管方面除了涉及旅游部门，还包括公安、交通、税务、工商、物价、安全、卫生等主要部门。“但是，这些部门不可能都来随时监管旅游市场。”杨富斌说，旅游部门实际能够监管的就是旅行社和酒店。如果实践中，旅游部门的工作人员明知一辆车没有旅行经营资质却在拉游客，但是，旅游部门因为不是适格的执法主体，就不能介入监管。这种情况就需要协调调动交警部门的力量，但部门间的协调并不容易。

杨富斌通过调研认为，国内大部分地区尚未设立旅游综合执法机构，对旅游纠纷的处理机制很难完善。“目前，安徽省黄山市已成立了具有独立行政执法主体资格的旅游管理综合执法局，囊括了文旅、交通、物?43CHINATRIAL价、食品安全、公安等多部门，并且有行政执法权，实现了监管、执法和查处的统一。”他补充道。

对于当前旅游维权机制过分依赖行政机关管控的局面，申海恩并不乐观。他表示，诉讼纠纷解决机制难以迅速启动，行业协会功能缺位，非诉讼纠纷解决机制匮乏。这导致旅游行政机关不堪重负，消费者合法权益保护诉求无法得到妥当满足，从而促使消费者采取过激行动，激化矛盾。《旅游法》出台前，我国旅游业成立了中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国乡村旅游协会、中国旅行社协会等行业协会。这些行业协会应该发挥鞭策行业成员合法运营，同时，承担起与各级旅游行政主管部门相互配合的责任。

申海恩建议，消费者在旅游活动中，要树立一个朴素观念：好货不便宜，便宜没好货。旅行社是经营企业，不是慈善机构。在旅游产品的选择上，消费者要货比三家，一味地看价格不注重品质，只能是“花钱买气受，旅游把罪遭”。