7月26日，世界卫生组织发布《2019年全球烟草流行报告》，认为“虽然电子烟触发的具体风险还没有得出结论性评估，但毫无疑问，电子烟有害”。报告提醒各国政府和消费者不要轻信烟草企业关于电子烟等产品的宣传，“电子烟损害小”等说法只是烟草企业的宣传策略，应加强对电子烟市场的监管。

在世界卫生组织发布上述报告前几天，健康中国行动推进委员会办公室召开新闻发布会，就“健康中国行动”之控烟行动有关情况进行说明。据介绍，国家卫生健康委员会正在会同有关部门开展电子烟监管的研究，计划通过立法的方式，对电子烟进行监管。

国家卫生健康委员会规划发展与信息化司司长毛群安在新闻发布会上指出，电子烟的危害问题应该引起高度重视。研究发现，电子烟产生的气溶胶含有许多有毒有害物质，电子烟中的各种添加剂成分也存在健康风险。另外，许多电子烟产品所含的尼古丁浓度标识模糊，容易导致使用者吸食过量。电子烟的器具还存在电池爆炸、烟液渗透、高温烫伤等安全风险。

世界卫生组织的报告和健康中国行动推进委员会办公室召开的新闻发布会，都对电子烟的危害发出了警示。电子烟雾下究竟有着怎样的真相？

电子烟市场不断壮大

早在2003年，曾任辽宁省中药研究所副所长的韩力申请并获得了一种“非可燃性电子雾化香烟”的发明专利。其工作原理主要是采用电子加热的方式使烟油雾化，从而让使用者通过呼吸将雾化的烟油吸入肺部，达到等同于吸食传统烟草制品的效果。就在电子烟发明问世后不久，投资者看中了该项专利，在北京成立公司，并以“如烟”品牌生产韩力发明的电子烟。2004年，电子烟开始在市场上试销。

近年来，电子烟在社会中迅速流行，消费量每年都在增长。问世之初，电子烟被生产企业定位为“烟草替代产品”和“戒烟产品”，被认为可以通过控制电子烟中尼古丁的含量，使吸烟者逐步摆脱对烟草的依赖。对于广大“烟民”来说，随着对传统烟草危害的日益清醒认识，与传统烟草有着相似味道的电子烟，自然而然地成为了香烟的替代品。在这样的情况下，电子烟迅速赢得了市场的积极响应。据调查数据显示，北京、上海、陕西西安、广东广州、黑龙江哈尔滨五个代表城市中，电子烟平均使用率为3.4%。中国疾控中心发布的2018年中国成人烟草调查结果显示，目前我国电子烟使用率与2015年相比有明显提升。在接受调查的范围中，听说过电子烟的人群比例、曾经使用过电子烟的人群比例和现在使用电子烟的人群比例均有提高。其中，现在使用电子烟的比例增加近一倍；年轻人使用电子烟比例相对较高，15至24岁年龄组使用电子烟的比例最高。

我国是电子烟的发源地和主要生产地，广东深圳为全球提供了95%以上的电子烟产品。2010至2018年，我国电子烟销售额增加了近20倍，电子烟用户预估3500万人以上。北京速途网络科技股份有限公司下属的速途研究院相关调查数据显示，2018年，我国电子烟市场规模为52.37亿元人民币。预计到2022年，国内电子烟等烟草制品仍会保持20%的年均增长率。与此同时，中国本土生产企业正在转而寻求进一步拓展国内市场。面对充满潜力的消费市场，中国烟草总公司也开始进军这一领域，组织开展合作研发。电子烟显然已经占据了巨大的市场份额，成为流行的消费物品。

电子烟难达戒烟效果

在一些年轻人的圈子中，电子烟已经通过“健康”“炫酷”等概念流行起来，很多电子烟的使用者，并不把自己当作“烟民”，而更喜欢被称为“玩家”。在一些卖家和“玩家”的推广下，电子烟甚至和“街头”“潮流”“亚文化”“蒸汽朋克”等标签联系在了一起。随着电子烟的流行，商家为了吸引更多的消费者，便生产了各种口味独特的电子烟产品，如橙子味、柠檬味、薄荷味等，以供消费者选择。

尽管电子烟一直号称“ 安全”“健康”，但迄今为止，在国内外很少能查到权威的电子烟安全性评估资料。在今年的“3?15”晚会上，央视记者对电子烟的安全性展开调查，将在市场上随机购买的8种电子烟的烟液送往实验室检验，发现部分产品尼古丁含量超标。更关键的是，电子烟并没有带来其所宣传的“戒烟”效果，反而可能助长了人们尤其是青少年对吸烟的兴趣。

中国医学科学院基础医学研究所教授、全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕认为，戒烟产品应该具有一种通过采用喷雾或者吸入的方式，从而严格控制尼古丁的吸入，最终形成随着时间逐步减量效果的机制。而电子烟不具备这个机制，因此，电子烟并不能起到戒烟的作用。“很多商家在推销电子烟的时候往往将戒烟作用作为广告重点，但电子烟不是戒烟产品，只是一种补充尼古丁的产品，与戒烟产品完全不是一回事。”杨功焕说。

已经有多年吸烟史的牟某从网上了解到电子烟有戒烟效果后，通过网络购买了一支电子烟。牟某特地挑了一支卖点为焦油含量低的电子烟，在购买电子烟时还选择了三种口味的烟油。他准备尝试通过多种口味的电子烟去适应其口感和呼吸方式。然而，牟某告诉笔者，在适应了一段时间电子烟之后，他感觉电子烟的效果并不如预期，现在他又继续改吸传统卷烟。他表示，以后还是会选择吸传统的卷烟。

“尼古丁最主要的药理作用是让人的大脑产生兴奋，很多人吸烟就是追求这种快感。如果电子烟使用者对尼古丁更加上瘾，就有可能再去吸传统卷烟。即使不再吸传统卷烟，继续吸电子烟，吸入过多的尼古丁也会造成心脏传导阻滞。”杨功焕认为，电子烟是一种新型的烟草制品，因为没有燃烧过程，所以没有传统卷烟烟丝在燃烧过程中产生的有害物质。就产品本身来说，比传统卷烟的危害要小一些，但不能说电子烟没有危害。电子烟甚至可能会刺激吸烟者吸入更多的尼古丁量，不仅不能戒烟，反而会形成对尼古丁的严重依赖。

“目前控烟运动已经深入人心，如果把电子烟包装为戒烟产品，让更多人在市面上接触这种产品，甚至让这种产品在市面上泛滥，也会和卷烟一样产生较大危害。”杨功焕指出，“电子烟还可能会给不吸烟的青少年带来危害。一些青少年一旦吸电子烟上瘾，很可能以后会进而吸食传统卷烟。”

监管主体有待明确

当前电子烟行业发展迅猛，却没有相应的规范举措。“我国目前对电子烟的监管仍处于缺位状态。”北京理工大学法学院讲师李磊表示，在我国，电子烟既不是食品，也不是药品，更不是烟草制品。这也使得我国国内的电子烟长期处于“三无”产品的状态。这种尴尬的现状使得目前对电子烟的监管仅依靠行业自律。

笔者在浏览一些网购平台时发现，网上出售的电子烟，包括一次性使用的电子烟，其成分和含量标注含糊。电子烟的卖点也是五花八门：有的广告词称“只卖给想戒烟的人”“解瘾不上瘾”“烟雾大”“能量棒”等；有的电子烟产品称“仿某品牌香烟，与真烟味道一样”；还有的电子烟中含有添加剂，注明“维他命系列”“香草拿铁”“绿豆”“水果味”等。大部分电子烟产品仅简略标注尼古丁含量，未标注添加剂成分。电子烟销售客服告诉笔者，其产品中不含尼古丁，但也未能告知其他具体成分。此外，一些商家会在电子烟销售页面标注：“18岁以下请勿购买此商品。”不过当笔者以购买者身份询问客服时，客服表示：“没问题，直接购买就行。”

2019年1月25日，江苏省东海县人民法院依法判处了一起特大非法经营电子烟的刑事案件。该案系公安部与国家烟草专卖局挂牌督办的特大案件，涉案金额达1亿多元，共11人获刑。

法院审理查明，自2017年10月至2018年4月期间，被告王某等11人利用微信、支付宝、银行卡转账等方式，从他人手中购买万宝路、百乐门等品牌的加热不燃烧卷烟（俗称“烟弹”），并通过微信向他人销售。目前，庭审查明涉案经营金额为473万余元。法庭认为，被告王某等11人违反国家规定，未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品，扰乱市场秩序，其行为均已构成非法经营罪。

该案主审法官严正兵表示，庭审中，公诉方和辩护人争论的焦点在于，这种电子烟产品是不是烟草制品，是否受国家烟草专营制度的约束。辩护人称，相关司法解释规定不包括这种“烟弹”。最终，法庭审理认为，涉案的加热不燃烧卷烟填充物是由烟叶制成，本身就是烟草制品，并没有改变烟草的本质属性，属于烟草专卖品。这种产品属于国家烟草专卖局管控的商品，未经烟草专卖局批准不得进行买卖。

对于电子烟产品仍存争议的情况，李磊建议，如果不能完全禁止，就需要严格规范管理电子烟。首先，应当通过立法明确电子烟产品的定位，发布电子烟产品标准；其次，应对电子烟的各种成分含量、原材料的检验，以及各个环节的管理进行严格规范，以期解决电子烟泛滥的现状。

立法监管势在必行

鉴于电子烟存在的健康危害及安全风险，不少国家都通过立法将电子烟定位为烟草制品，从生产、销售、使用、包装与广告、税收等多个方面对电子烟进行严格管制。

由于我国相关领域立法的欠缺，目前对电子烟的监管只能按普通商品来对待，客观上导致了监管不足。如果基于电子烟的严重危害考量，强制性地将其纳入现有的控烟条例进行监管，则又会陷入“于法无据”的尴尬，损害监管执法的公信力。

目前，广东深圳、浙江杭州等城市已意识到电子烟的危害性，相继尝试修订地方法规，将电子烟纳入控烟范围，禁止公共场所吸电子烟。在此基础上，国家卫生健康委员会也表示，将考虑在国家层面上，制定全国统一的法律法规，将电子烟纳入控烟范围。

对此，清华大学法学博士、美国宾夕法尼亚大学访问学者柴月建议：“我国电子烟生产经营企业关于产品健康功效的宣传须按照《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）加以规制。”柴月表示，中国电子烟生产经营企业通过各种平台（如互联网）直接或间接介绍自己所推销的商品，此种商业广告活动应当受到《广告法》的调整。《广告法》明确规定“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者”。针对一些健康产品广告打“擦边球”的现象，《广告法》第十七条规定：“除医疗、药品、医疗器械广告外，禁止其他任何广告涉及疾病治疗功能，并不得使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语。”在没有科学证据足以支持电子烟能起到“戒烟”“减害”健康功效的情况下，大量电子烟广告明显违反了《广告法》。主管部门有必要迅速采取行动，对电子烟宣传中的不法行为予以坚决查处。

“在完善立法、对该产品实施系统性监管之前，首先有必要提高和完善行业标准、产品质量标准，至少让消费者能够获得安全、质量可控的产品。”柴月告诉笔者，应当制定完善的电子烟生产质量标准。相关标准应包括但不限于电子烟生产原料、尼古丁浓度、重金属含量、烟液口味和添加剂等方面。从实践而言，相关标准可暂由不同领域逐步制定出台，如社会组织和行业协会可起草生产行为准则，个体生产企业可寻求第三方质量认证，相关政府部门可联合出台规范性文件提供强制性的统一标准等。

早在2015年，就有媒体报道，学校附近的文具店偷偷向学生出售电子烟。采访中有小学生声称，感觉抽电子烟“非常潇洒”。

“禁止向未成年人销售电子烟应被赋予足够的优先权。”柴月认为，考虑到电子烟在中小学校园中的迅速流行，电子烟对健康的影响以及社会、家长的广泛关切，政府有必要迅速出台禁止向未成年人销售电子烟的规定。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第十五条明确规定：“任何经营场所不得向未成年人出售烟酒。”《广告法》《中华人民共和国烟草专卖法》中亦有类似禁止性规定。其他传统烟草控制措施，如烟草包装警示、烟草税、公共场所禁止吸烟等规定，均需要结合电子烟相关研究的推进，及时加以完善和更新。

通过立法对电子烟进行监管，是厘清电子烟定位属性、令其不再“野蛮生长”的重要举措。面对电子烟泛滥且危害日盛的态势，让立法走出“先手棋”，实属依法监管电子烟的刚性要求。相关职能部门应加速推进电子烟监管的立法步伐，早日为电子烟的监管“量身定制”出严密完善的法律。以法律属性的定位，让电子烟在市场上的泛滥势头得到有力遏制。这也将有助于从源头防止电子烟危害公众健康，尤其是危害青少年的身体健康。