发挥多元解纷功能  加大诉源治理力度

推动更多法治力量向引导和疏导端用力

——最高人民法院司改办负责人就《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》答记者问

日前，最高人民法院印发《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》（以下简称《通知》）。最高人民法院司改办负责人就所涉重点问题回答了记者提问。

问：印发《通知》的背景是什么？

答：2020年1月，经全国人大常委会授权，最高人民法院在部分地方开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，有序扩大司法确认程序适用范围，有效提升了对非诉解纷力量的支持和保障力度。此次印发《通知》，主要有以下三个方面的考虑：

第一，健全完善社会治理体系，推动国家治理现代化。社会治理是国家治理的重要方面，矛盾纠纷化解机制是社会治理体系的重要组成部分。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上深刻指出，我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。因此，要推动国家治理现代化，就必须构建诉讼与非诉讼分层递进、有机衔接、协调配套的纠纷解决体系。中央高度重视社会矛盾纠纷的多元化解、实质性化解，2015年印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和2021年印发《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，对人民法院和社会各解纷主体推动矛盾纠纷源头实质化解提出了明确要求。最高人民法院从“二五改革纲要”开始，连续四个五年改革纲要都将深化多元化纠纷解决机制改革作为司法改革的重要内容。而健全完善特邀调解名册制度，正是人民法院立足审判职能，落实上述改革精神的重要抓手。

第二，试点经验证明必须加强改革举措协同配套。民事诉讼程序繁简分流改革试点工作开展一年多以来，试点法院充分发挥特邀调解名册制度的重要作用，有力推动了人民调解、商事调解、行政调解、行业调解等多元解纷机制发育发展，采取有效措施，尽力降低了虚假调解风险，提升了调解工作质量。今年2月，周强院长向全国人大常委会作试点工作中期报告，试点成效得到全国人大常委会委员们的充分认可和高度评价。据统计，试点法院将4062家调解组织、26433名调解员纳入名册，同时加强业务培训、强化规范运行，2020年共诉前委派调解纠纷169.66万件，其中成功化解54.34万件，调解成功率达32%；受理司法确认申请13.31万件，裁定确认调解协议有效12.91万件，确认有效率达97%，高于全国同期平均水平0.4个百分点；申请强制执行1.8万件，申请强制执行率14%，低于全国同期平均水平6个百分点。上述情况表明，通过健全完善特邀调解名册制度，加强特邀调解的规范管理，切实提升特邀调解组织、特邀调解员的专业能力、工作质量和社会公信力，是推动改革试点取得实效的重要前提和关键环节。

第三，及时回应和解决试点中的新情况新问题。试点过程中，各试点法院陆续反映了一些亟待解决的新情况和新问题。一是入册条件不明。试点实施办法要求试点法院“按照规定的程序和条件，确定特邀调解组织和特邀调解员，并对名册进行管理”；而相关法律、司法解释和司法政策文件中，对“规定的程序和条件”缺乏明确规定，各地法院对入册调解组织和调解员的具体标准把握不准，要么过分扩大，要么不当限缩，不利于诉前调解工作的顺利开展，一定程度上制约了试点工作成效。二是日常运行管理不规范。许多试点法院对如何加强名册的日常化管理存在疑虑，既担心因缺乏有效规范管理手段导致“程序空转”现象，又担心采取了相关管理举措会招致“逾越权限”的指责。三是管辖规则亟待优化。实践中，一些特邀调解组织、特邀调解员同时归属于多个法院名册，有的调解组织所在地法院与所属名册法院不一致，当事人主动选择其调解达成协议，申请司法确认的，往往因为受理法院不明、纠纷发生地与调解组织所在地法院不一致等产生管辖争议。

今年4月7日，最高人民法院在江苏南京召开了民事诉讼程序繁简分流改革试点调研座谈会。会上，各试点法院建议最高人民法院进一步明确特邀调解组织、特邀调解员的入册条件，并加强对管辖规则、日常运行、信息公开、惩戒退出的政策指导。

为此，最高人民法院司改办研究起草了《通知》初稿，并先后赴上海、武汉开展专题调研，听取了试点地区中基层法院、一线法官和地方人大、司法行政机关、律师协会、调解组织代表以及专家学者的意见建议，并征求了本院相关部门意见后，正式印发了《通知》。

问：此次印发《通知》有哪些意义？

答：这个《通知》的印发主要体现在以下三个方面的意义：

一是落实中央加强诉源治理、推动矛盾纠纷源头化解的决策部署。经中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过，中央前不久正式印发了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，提出要充分发挥人民调解基础性作用，大力推进行业、专业调解，深化律师调解，努力将矛盾纠纷解于萌芽、止于未发。健全完善特邀调解名册制度，有利于充分发挥人民法院的专业优势，培育、引导、支持、规范各类调解力量稳健发展，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，推动矛盾纠纷在源头实质性化解，落实人民法院在矛盾纠纷“源头预防、前端化解、关口把控”上的职能作用。

二是加强制度机制系统集成、发挥各项改革试点举措的整体效能。试点工作开展以来，最高人民法院先后印发了试点方案和试点实施办法，发布两个问答口径和诉讼文书样式，明确了试点工作数据统计口径，撰写刊发了一系列典型案例、解读文章等，编辑出版工作读本。围绕“健全特邀调解制度，加强特邀调解名册管理，完善诉前委派调解与司法确认程序的衔接机制”，最高人民法院去年印发了《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》。此次印发《通知》，是进一步完善试点工作配套机制的最新举措，有利于各项机制之间衔接、补位，形成系统闭环，进一步发挥试点工作整体效能。

三是总结提炼试点工作经验、推动改革试点成果转化为制度成果。当前，试点期限已经过半，总结提炼试点经验、推动民事诉讼法部分条文修改工作正在有序推进之中。《通知》中就健全完善特邀调解名册制度提出的举措，总结推广了各地试点已取得的有益经验，就继续深化试点探索加强了政策指引，对下一步修改完善民事诉讼法具有一定参考意义和借鉴价值。我们将继续跟踪调研这些举措的试点成效，认真总结评估分析，提出高质量的修法建议，完善民事诉讼程序规则，不断满足人民群众高效、便捷、公正解决纠纷的需求。

问：《通知》提出了哪些创新举措？

答：在充分总结试点经验、广泛征求各方意见基础上，《通知》提出了四个方面的创新试点举措：

一是改进建册模式，实行“分建分管”“统建共享”。“分建分管”指试点法院分别建立特邀调解组织名册、特邀调解名册。《通知》第二条提出，试点法院要针对调解组织、调解员的不同特点，区分特邀调解组织名册和特邀调解员名册，分别管理、统筹使用。“统建共享”指试点地区积极推动由上级法院在市域范围内统建名册。《通知》第七条提出，试点法院要结合市域社会治理现代化工作进程，推动由上级法院统一建立辖区各试点法院共享的特邀调解名册，有利于形成规范有序的行业秩序，提高非诉解纷资源的配置效率。

二是区分调解组织和调解员，首次提出明确的入册标准。《通知》第三条针对特邀调解组织，从成立依据、监管机构、设立程序、组织经费、禁止性条件等方面，提出了8条入册标准，还提出试点法院可以根据特定专业领域的纠纷特点，规定专业调解组织的加入条件。《通知》第四条针对特邀调解员，从政治素质、道德水平、文化专业和身体条件、禁止性条件等方面，提出了6条入册标准。相关主管机构已经建立调解员资质认证制度的，试点法院可以直接将其作为入册标准。上述规定首次提出了明确、具体、便于操作的入册标准，有效解决了入册标准难以把握的问题，有利于试点法院在工作中参照执行。

三是加强名册规范化管理，完善运行和违规处理机制。《通知》第六条提出，试点法院要会同相关主管机构对名册实行“双重管理”，并健全完善业务指导、业务培训、数据统计、绩效评估、信息公示、补贴发放等工作机制。《通知》第十条提出，试点法院要探索细化特邀调解组织、特邀调解员违规行为具体情形，健全违规行为发现、调查、申辩、决定等工作程序，会同相关主管机构及时、公开、公正处理违规行为。上述举措为试点法院加强对名册的规范化管理、有效避免相关工作风险提供了有效指引，有利于充分调动特邀调解组织、特邀调解员工作积极性，切实提升诉前调解工作质量，推动矛盾纠纷在前端得到实质性化解。

四是结合试点探索，优化调整司法确认案件管辖规则。《通知》第九条提出，在市域范围内实现统建名册的试点地区，可以按照民事诉讼法除协议管辖外的其他地域管辖规定。上述规定实际上明确了，当事人主动选择在诉前通过调解解决纠纷，达成协议后申请司法确认的，除调解组织所在地、调解协议签订地外，还可以向调解协议履行地、标的物所在地或者纠纷发生地等与争议有实际联系的地点的试点法院提出，从而有利于试点法院及时高效审查司法确认申请，进一步降低当事人的解纷成本。

问：如何看待外界对人民法院加强和规范名册管理有“大包大揽”“越俎代庖”的疑虑？

答：新事物的出现难免会有一些不同认识，这都是正常现象，关键是我们要理性分析问题，透过现象看本质。人民法院健全完善特邀调解名册制度，是依照民事诉讼法及其相关司法解释规定，履行与审判职能密切相关的调解工作职责，不仅不存在“大包大揽”“越俎代庖”的问题，而且具有十分现实的必要性。

第一，健全完善名册制度，是落实中央改革精神的必然举措。中央《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》明确提出，要认真把好案件“入口关”，做好当事人的解释疏导工作，引导当事人选择其他适当方式化解纠纷；要加强纠纷化解方式引导，完善先行调解、委派调解工作机制，对可能通过调解解决的民商事纠纷，引导鼓励当事人选择调解，或者由人民法院委派调解。因此，我们要切实提升对完善预防性法律制度的认识，依照中央要求，立足自身职能，积极主动履行相关工作职责。

第二，健全完善名册制度，是发挥诉源治理系统效能的重要组成部分。中央《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》明确提出，要推动将民事、行政案件万人起诉率稳步下降至合理区间，纳入地方平安建设工作考核。而诉前调解质量的高低，与人民法院履行审判职能有着紧密联系，直接影响到调解案件转化为诉讼案件，直接影响到司法确认案件的申请数量，直接影响到后续的强制执行效果。因此，我们必须树立起诉源治理的系统观念，积极推动建名册、扩范围、强规范、抓管理，将提高诉前调解质量、推动矛盾纠纷实质性化解与有效减少诉讼增量统筹起来，纳入相关工作整体推进。

第三，健全完善名册制度，是做好诉前调解工作的现实需要。试点实践证明，只有让具备相应专业能力且运作规范的调解组织、调解员承担调解职责，才能有效确保诉前调解成功率。但从目前了解的情况来看，调解行业的总体发育水平不高、规范性不够，部分调解组织的案件来源仍主要依靠人民法院委派，缺乏吸引当事人主动选择的专业能力和社会公信力，在调解能力、规范化水平、职业道德建设等方面也亟须法院的专业指导。这些基础性的工作，如果包括人民法院在内的相关职能部门现在不去协调推进，或者坐等各方面条件都齐备了再去做，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”就缺乏现实基础，“从源头上减少诉讼增量”也难以贯彻落实，不利于抓紧完善共建共治共享的社会治理格局。

第四，健全完善名册制度，是“共建共治共享”理念的具体实践。在建册模式方面，《通知》第五条提出，要充分发挥行政主管部门、群团组织和行业协会商会等负有监督管理职责的主管机构的专业优势，鼓励有条件的法院探索实行由主管机构把关推荐、人民法院择优纳入的工作程序。在入册标准方面，《通知》第三、四条提出的各项标准体现出鲜明的“开放性”特征，只要有明确法律法规或者政策依据、有明确监督管理机构、持有相关主管机构批准设立的正式文件，都可以认为相关调解组织符合“依法成立”的条件，都可以纳入名册；相关主管机构建立调解员资质认证制度的，相关资质证明文件直接可以作为调解员的入册标准，无需另行审核。在日常运行方面，《通知》第六、十条明确要求试点法院会同相关主管机构落实“双重管理”，会同相关主管机构推进各项举措，积极支持、配合相关主管机构履行监督管理职责。由此可见，上述举措既不是法院“单打独斗”，也不是“大包大揽”，而是各部门“共建机制”、各主体“共同治理”、全社会“共享成果”。

问：我们注意到，最高人民法院2016年印发的《关于人民法院特邀调解的规定》提出，特邀调解组织应当推荐本组织中适合从事特邀调解工作的调解员加入名册，并在名册中列明；在名册中列明的调解员，视为人民法院特邀调解员。但《通知》第二条对此提出“分建分管”的要求，是基于何种考虑？

答：这是根据试点一年多来的实践经验作出的必要调整。前面已经提到，提高诉前调解工作质量，关键是要让具备相应资质和专业能力的调解组织、调解员承担调解职责。其一，试点实施办法将建立名册作为试点法院的“刚性义务”，其目的就是要对承担诉前调解职责的特邀调解组织、特邀调解员资质合理设定标准，而针对特邀调解组织提出的资质要求，并不适用于特邀调解员，调解员也不宜绕开所在调解组织的管理和约束，径直加入名册。其二，试点法院委派特邀调解组织开展诉前调解工作，是基于对特邀调解组织的整体信任、整体交托，人民法院应当切实尊重特邀调解组织在工作调配、人员管理等内部事务上的自主权。其三，试点法院反映，适合特邀调解组织或者特邀调解员调解的案件类型、复杂程度等均存在差异，分别建册、分别管理、分别使用，有利于最大限度发挥特邀调解组织和特邀调解员各自所长。正是基于上述考虑，《通知》在建册模式上提出了“分建分管”的要求。

问：试点法院应当如何落实《通知》对特邀调解组织和特邀调解员提出的入册标准？

答：首先必须明确，《通知》第三、四条提出的入册标准，并非刚性要求，而是倡导性建议。试点法院结合自身工作实际，既可以参照《通知》提出的参考因素，细化入册标准，也可以直接以《通知》提出的标准，作为本院吸纳特邀调解组织、特邀调解员的入册标准。试点法院应当按照《通知》第五条要求，积极会同相关主管机构参照上述倡导性建议，细化完善入册标准和推荐入册程序。例如，一些地方法院建立司法行政机关、工会组织、工商联、律师协会等合作机制，在其提出的推荐名单基础上，按照一定标准筛选产生纳入名册的特邀调解组织、特邀调解员，既确保了诉前调解工作的质效，也充分调动了相关主管机构的工作积极性，带动了相关领域工作发展进步。试点法院可以参考借鉴上述有益经验，推动将入册标准与入册程序相互融合。

问：《通知》第九条为何将调整适用司法确认案件管辖规则的范围，限定在市域范围内由上级法院统建名册的试点地区？

答：实践中，一些试点法院反映，有的特邀调解组织、特邀调解员要么同时属于多个法院名册，导致各试点法院之间管理沟通成本上升；要么属于甲法院名册、却不属于乙法院名册，不利于特邀调解组织、特邀调解员开展诉前调解和司法确认工作。因此，试点法院建议，在遵循试点实施办法确立的基本制度框架前提下，对建册机制作集约化改进，即：由上级法院统建名册，辖区各试点法院按照《关于人民法院特邀调解的规定》第五条“上级法院建立的名册，下级法院可以使用”的规定，将上级法院建立的名册视为本院名册。经研究，我们认为，加强市域范围名册统筹，既有利于确保试点政策的延续性，也能够顺应现实需求，有利于降低管理成本、避免工作不便，确保各试点法院顺利开展司法确认工作。在推动修改民事诉讼法工作中，我们正在考虑诉前调解与司法确认的有效衔接机制，研究提出科学合理、切实可行的修法建议。

特别需要强调的是，《通知》对司法确认管辖规则的优化调整，不是要改变试点实施办法确立的特邀调解名册和司法确认“刚性连接”“闭环运行”的基本规则，而是要让司法确认程序更好回归到为非诉调解“保底”的制度初衷上来。试点法院要坚守依法改革底线，按照全国人大常委会授权决定明确的范围，和试点实施办法确立的制度框架，将纳入名册作为受理司法确认案件的前提条件，绝不能脱离开名册搞“体外循环”。要严格遵照管辖规则受理司法确认案件，防止恶意选择管辖法院、逃避审查监管，有效防范虚假调解风险。

问：《通知》第九条在坚持试点实施办法“谁委派、谁管辖”，和级别管辖、专门管辖原则的基础上，引入部分诉讼地域管辖规则，背后有什么特殊考虑？

答：2012年修改民事诉讼法时，对司法确认案件的管辖规则，主要考虑的是与人民调解法衔接，并没有考虑到其他调解协议类型的特点。一是人民调解所涉的家事、继承、邻里纠纷等传统简单民事纠纷，强调调解协议的即时履行，且属地性较强，矛盾纠纷大都不出村、居、街道、乡镇、企事业单位等有限范围，由调解组织所在地基层人民法院管辖并无不妥。但经过10多年的发展，社会经济生活日益活跃，跨区县、跨地市州、跨省甚至跨境纠纷日益常见，此时若仍由调解组织所在地基层人民法院管辖，已经难以适应纠纷解决的现实需求。二是当前在线调解应用日益广泛，“调解组织所在地”作为管辖连接点的识别作用也随之“虚化”，不利于当事人确定司法确认案件的管辖法院，亟须增加与互联网时代纠纷解决特征相适应的管辖连接点。三是近年来，一些地区积极营造法治化营商环境，推动建设区域民商事争端解决中心，行业性、专业性和商事调解组织相对集中，但调解所涉争议往往与本地并无直接关联，许多法院出于对虚假调解风险和后续执行困难的顾虑，司法确认的积极性不高，制约了相关工作的开展。因此，有必要适当参照诉讼地域管辖规则，将管辖连接点由单一的调解组织所在地，扩展到调解协议履行地、标的物所在地、纠纷发生地等与争议有实际联系的地点，更好发挥司法确认程序的保障功能。

问：《通知》对健全完善名册运行机制和违规行为处理机制也提出了相对明确的要求，请解释一下背后的考虑。

答：实践中，许多试点法院反映，一些纳入名册的特邀调解组织、特邀调解员只是“躺”在名册中，却不实质性开展工作，长期没有一例调解案件；有的虽然接受委派，但调解成功率过低，“程序空转”引发当事人不满；有的违反法律法规和调解职业道德，串通当事人虚假调解；有的严重违反调解中立原则，借调解之便，为自己招揽营利性业务。要有效防止和治理上述乱象，就必须配套相应的规范管理手段。因此，《通知》第六条在常规的业务指导、业务培训之外，还提出了数据统计、绩效评估、信息公示、调解补贴阶段性发放等管理举措；第十条提出对强迫调解、虚假调解、泄露调解秘密、违背调解中立原则以及消极履行工作职责等行为的特邀调解组织、特邀调解员，应当依法依规给予警告、通报、除名等处理措施。上述举措综合了利益引导机制、市场竞争机制、信誉评价机制、违规惩戒机制，这样既有利于从正反两个方面调动特邀调解组织和特邀调解员的工作积极性，从长远看也有利于提高调解的社会公信力，推动调解行业规范、稳健发展。试点法院要积极会同相关主管机构制定出台日常运行管理和违规处理文件，确保相关工作公开、规范开展，不断提高日常管理和违规处理的权威性、公信力。

问：试点法院应当如何贯彻落实《通知》提出的工作要求？

答：一是抓好贯彻落实。各试点法院要按照《通知》就健全完善名册制度提出的各项举措，结合自身实际，认真抓好贯彻落实。《通知》规定与此前相关试点政策解读不一致的，以《通知》为准；本院原有规范性文件与《通知》相冲突的，按照《通知》执行；需要由各试点法院进一步细化完善的，要遵照《通知》确立的原则精神，结合工作实际，尽快出台具体操作规程。

二是抓好统筹协调。各试点法院要将健全完善特邀调解名册制度与法院一站式建设、人民法院调解平台建设、智慧法院建设统筹考虑，完善民事诉讼程序繁简分流改革试点配套机制。要紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，大力推动社会协同，积极融入各地一站式社会矛盾纠纷调处化解中心建设，努力推动在纠纷解决前端实质性化解矛盾纠纷，切实提升非诉调解工作质效。

三是抓好沟通交流。各试点地区高院要切实履行改革牵头职责，加强对下指导和向上报告，收集研判辖区试点法院在工作中遇到的问题，及时报告最高人民法院司改办，以便在下一步立法修改和政策调整中加以完善。