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《行政诉讼法》修改的十二个亮点

二十五年，《行政诉讼法》迎来了它的第一次大修。

1989年4月4日，全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》，标志着中国行政法治进入了发展的新时期。行政诉讼制度建立了对行政机关的行政行为是否合法的审查机制，违法行为将被撤销，这就促使行政机关必须更加重视依法行政。随后，1993年，国务院在向全国人大作政府工作报告时，就提出要求国家行政机关工作人员必须依法行政，2004年，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法治政府。时至十八大，更明确了要在2020年建成小康社会的同时，建成法治政府。因此，可以说，《行政诉讼法》是我国建设法治政府征途中的第一个起点。

《行政诉讼法》促进了我国行政法的完善，《行政诉讼法》明确提出，合法的行政行为必须符合三项条件：证据确凿；适用法律法规正确；符合法定程序。在以事实为根据，以法律为准绳外，又加上符合法定程序。这是符合行政行为特别规律的一项要求，对行政法治产生了巨大影响。此后，根据行政法治的规律，全国人大首先完善了行政救济法体系，制定了《行政复议法》和《国家赔偿法》，随后，原准备制定行政程序法，但由于当时的理论和实践条件尚有欠缺，因此，决定先制定对市场经济影响较大的行政行为方面的法律，当时确定了四部法律，即《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》和《行政收费法》，在此基础上再制定行政程序法。现在前三部法律已经完成，行政程序法也已展开了深入的研究和讨论，且地方，包括湖南、山东、汕头、西安等十余地都已制定了行政程序规定，积累了丰富经验。十八届四中全会已明确提出要完善行政程序法律制度。制定行政程序法的条件已经成熟。此外，行政各领域的单行法律根据实践需要，也大多已经制定。以《行政诉讼法》为起点，二十多年来，我国的行政法律体系除尚有几部法律亟待研究制定外，已大体完善。

以《行政诉讼法》为起点，行政法学术研究、学科教育，以及行政法人才的培养也蓬勃兴起。可以说，《行政诉讼法》是我国行政法治发展的第一块里程碑。

当然，《行政诉讼法》作为20世纪80年代制定的法律，随着我国经济社会的发展，以及法治环境的变化，必然会与实践需要产生某些不适应。修法是必然的、不可或缺的，《行政诉讼法》也不例外。《行政诉讼法》在时隔25年后才着手修改，与刑事、民事诉讼法相比，其间隔时间较长。这与行政诉讼司法解释的不断完善，可能有一定关系。最高人民法院对《行政诉讼法》中某些不明确，或在实践中不完全适应的情况都及时作了解释、弥补，因而使《行政诉讼法》大致能应对现实的需要。当然，有些问题则是必须对法律文本作出修改的，这就是本次大修的必要。应该说，对《行政诉讼法》的修改，法学界和实务部门都一直在进行研讨，许多问题都已形成共识，此次修改，大体上已反映了实际需要，达到了预期目标。其中有几点还值得一提：

一、关于立法目的

毫无疑问，行政诉讼是为了保护公民的权利不受行政机关的侵害。有权利必须有救济，这是基本的法律规律。在保护公民权利的同时，也就要对行政机关是否依法行使权力进行监督，二者是一件事的两面，不可分割。但是，行政诉讼保护公民权利的特点是：公民认为行政机关侵害其权利，但行政机关并不认为侵害，由此产生行政争议，公民不服，遂向司法机关起诉，由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议，保护公民权利，监督行政机关，这是对行政诉讼的功能定位。由此也决定了行政诉讼的另一个特点：它要由公民主动向法院提起，法院只能是也必须是被动的。也正因为行政诉讼是通过解决争议进行的，因而它也有了调解的可能。本次修改，加上了“解决行政争议”的立法目的，使表达更为准确。

二、关于行政诉讼的诉权

这里涉及行政诉讼标的和被告两个问题，而这二者又是相联系的。原《行政诉讼法》将被告定为行政机关及其工作人员，诉讼标的为具体行政行为。这是建立在行政机关对社会进行行政管理的基础上提出的。随着经济社会发展和法治环境的变化，行政管理开始向公共行政和公共治理转化，行政主体也由单一行政机关，向多元主体转变。十八届四中全会决定明确提出了国家治理体系和治理能力的现代化，行政方式由管理转向治理。由此，一些行使公共行政职能的组织，也有可能成为行政诉讼的被告。但问题是，我国的社会组织总体上还不够成熟，还不能完全发挥自律作用，因而不可能都成为被告。好在原《行政诉讼法》还有另一项规定，鉴于当时行使某一行政职权的组织很多，有些是有法律法规授权的，有些是行政机关自己委托的，如果规定都可以当被告，则一些不具备行使权力条件的组织将成为被告，从而使行政管理加剧混乱，因此在立法时，将授权与委托分开，授权的可以自己的名义行使行政职权，并自己承担责任，具有被告资格；无法律法规授权的，都称为委托，只能以委托机关的名义行使权力，并由委托机关承担责任。这一分离在实践中起了很好的作用，使一些有委托权的机关，不再把可能影响公民权利义务的事项委托给自己委托的组织，有利于职责分明，保护公民权利，因此，原《行政诉讼法》第二十五条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”那么，现在要从管理转向治理，又要解决社会组织尚不够成熟的问题，在修法时是否可以在有些社会组织已具备自律能力，有些尚不具备的情况下，以授权作为条件，对已成熟的社会组织由法律法规授权，可以自己的名义行使权力，并自己承担责任，其他仍视为委托？新《行政诉讼法》第二条增加了第二款：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”这样，使治理通过稳妥的步伐向前迈进。这是这一款原规定中所未有的重要内容。

三、关于受案范围

受案范围用列举的办法，源起于1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》，该法第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”也就是通过单行法，按照列举的方式规定哪些行为可以受理，因此，1989年制定《行政诉讼法》时，也就沿此思路，列举规定哪些可以受理，哪些不能受理。同时，当时也考虑到了社会发展和法治环境的具体情况，诸如行政法官极为缺乏，行政庭少，且大都刚刚建立，受案范围过大显然难以承受。但是，用肯定与否定两种列举实际上显然无法穷尽可以或不能受理的范围，受理问题就成为《行政诉讼法》实施后引发争议最多的问题之一。本次修改，学术界大多希望改为概括肯定、列举否定的规定形式，但最后考虑到目前我国尚处于社会转型和过渡时期，还做不到全面概括，因此仍用列举的办法，但在受案范围上力争扩大，由八项扩充为十二项，将一些具体的社会保障权、知情权等都纳入了受案范围，其中特别是第(八)项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”和第(十一)项“认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的、土地房屋征收补偿协议等协议的”，是当前最为迫切需要法院受理并作出裁决的。

设置行政诉讼的根本目的，是为了通过司法保护公民权利免受行政机关侵犯，因此，除法律另外规定外，公民的法定权利，都应在保护之列。这才能保证社会的安定与和谐，如果公民的某一方面的权利在受到行政机关侵犯时，司法不予保护，又无法定其他救济途径时，就有可能乱找途径，引起社会秩序的混乱，因此，重视对公民权利的司法救济，是建立法治国家的重要内容，《行政诉讼法》中规定的受案范围实质上就是司法对公民权利受到行政侵害时的保护范围。从这个角度理解，列举只是起着明确的作用，原则上除了排除的几类不予受理的行政案件以外，其余的案件都应该受理。只不过从中国的实际情况看，我们要立即达到公民权利的无漏洞救济，暂时还不可能，我们还只能走逐步扩展、逐步发展、循序渐进的道路，因此，此次修法，仍以具体列举扩大受案范围是适应当前形势需要的，因而也是可行的。新《行政诉讼法》还采取了两项补充规定。一是“认为行政机关侵犯其他人身权财产权等合法权益的”。凡是属于人身权、财产权的，都可起诉，弥补了列举的不足。二是“人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他案件”。随着形势的发展，通过单行法来逐步扩大受案范围，使法院审理时可以有法可依。实践已证明这一规定是行之有效的。

四、关于负责人出庭应诉和加重行政机关藐视法庭的责任

新《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”这是一条极具中国特色的规定，要求行政机关负责人应当出庭应诉，这在世界上恐怕也是唯一的规定。诉讼的特点是代理人制度，因为当事人可能不懂法律或缺少应诉能力，也可能因为事务忙，不能亲莅，可由律师等代理人代理。但在中国，有些负责人受传统观念的羁绊，不屑于当被告，让其出庭感受法庭气氛，接受公正平等教育，很有好处；也可能由于平时官僚主义，不了解其下属的违法或不当行为，使之出庭应诉，有助于了解情况，改变作风。行政负责人出庭应诉，将有利于解决行政争议。同时，考虑到工作繁重，不能每次都出庭应诉，因而也允许委托行政机关相应的的工作人员出庭，当然，也不排斥其聘请律师。

新《行政诉讼法》还加重了诉讼过程和执行过程中行政机关藐视法庭的责任。这有助于保障诉讼程序的顺利进行，有利于树立司法权威。

五、关于管辖

管辖问题需要修改的根源在于避免权力的干预，避免地方保护主义，新增加两款，一是“对……县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼”，其第一审行政案件由中级人民法院管辖；二是“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。这一改变，将有利于避免干预，使人民法院独立行使审判权。

此外，根据四中全会的精神，近期最高人民法院设置了巡回法庭。根据法定程序向最高人民法院上诉的二审行政案件和当事人向最高人民法院申请再审的行政案件将由最高人民法院设置的巡回法庭进行审理，这将进一步减轻当事人的诉累。

六、关于经复议的行政案件的被告

在制定原《行政诉讼法》时，也曾有意见认为，经复议的案件，不管复议决定是维持还是改变，都应由复议机关当被告，因为这都是复议机关的意思表示。但有些同志提出，这样做可能会引发基层法院受案不均衡。那时最多的是治安行政案件，治安行政案件属复议前置，这样，对于市属各区公安分局的治安行政案件不服的，都向市局申请复议，复议后，不管是维持或改变，都将由市局当被告，这样，所有治安行政案件都将由市局所在地的区基层人民法院管辖，其他区法院将无治安案件。在治安案件占当时行政案件多数的情况下，区法院之间的受案数量将差异很大，形成不均衡。因此，有些同志提出，可将复议结果不同的案件予以拆分，维持的由原行政机关当被告，改变的由复议机关当被告，如此则各区基层法院的受案数量将会适当均衡。当时也有人担心这样做，如果复议机关不愿当被告，是否会都以维持结案？但有的同志认为不存在这种需要担心的问题。最终还是将维持与改变拆分开。后来的事实证明，确实存在着复议机关不想当被告而以维持结案的情况。因此，这次修改时改为复议决定不管是维持或改变，都以复议机关当被告，促使复议机关必须认真复议。

其实，从世界范围看，居中作出裁决的机关，很多都不当被告，法院有一审二审，一审法院都不当被告。美国的行政法法官也不当被告。不当被告也许更有利于裁决者的公正办案。

七、关于行政、民事交叉的案件

行政、民事交叉的案件，如行政裁决、登记等案件，涉及民事的，当事人申请一并解决相关民事争议，法院可以一并审理。

在行政诉讼中，如果法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定终止行政诉讼。

这一规定，明确解决了实践中行政、民事交叉案件审理时的繁复和困难，将大大方便当事人，提高此类案件审理的效率。真正做到既要开展合法性审查，又注重纠纷的实质性解决。

八、增加对行政规范性文件的一并审查

新《行政诉讼法》在审查行政行为的同时，首次明确人民法院可以一并审查据以作出行政行为的行政规范性文件的合法性，从而赋予人民法院就行政规范性文件是否合法的独立判断权。与对具体行政行为的审查不同，人民法院在认为行政规范性文件违法的情况下，虽不能直接宣告其违法，但有送请有关机关解释和确认的权力，这有利于加强对行政规范性文件的监督，有利于提升行政立法质量。

九、关于对明显不合理的行政行为的审查

新《行政诉讼法》在合法性审查原则的基础上，进一步强化对明显不合理的行政行为的审查。在一定程度上讲，明显不合理的行政行为因其不合理的程度已经达到了相当的标准，不符合正常人的判断标准，因此，对其进行的司法审查也可以看做一种特殊的合法性审查。与之相对应，新《行政诉讼法》在可撤销的行政行为之外明确了无效行政行为的概念。对于重大且明显违法的行政行为，应该宣告无效。

十、关于调解的处理

原《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。这一观念原盛行于欧洲大陆法系国家，以为行政机关只能严格执行法律，没有调解的余地。但实际上，行政机关执法时的裁量权，其范围日益拓展，执法中发生争议时，在裁量权范围内，以和为贵，进行调解是完全可以且是有利无害的。当然，对行政争议进行调解时，与民事调解不同，必须遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和私人合法权益。新《行政诉讼法》第六十条增加了对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解的规定，是符合法治现状的，有利于促进社会和谐。

十一、关于判决种类和审判程序

根据司法实践经验，新《行政诉讼法》增加了判决的种类，实现了合法性审查的宽度和强度两个层面的扩展。此外，新《行政诉讼法》还设置了简易程序和审判监督程序，不仅有利于审判实践的开展，还有利于接受当事人和检察机关的监督。

十二、关于行政机关不执行法院判决裁定的法律责任

新《行政诉讼法》规定，在行政机关不执行法院判决裁定和调解书时，增加两款，一是“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”；二是对“社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这一规定，大大加强了对不履行法院判决、裁定、调解书的惩戒力度，有利于消除实践中某些行政工作人员拒不执行法院裁判的现象。

如果从更迫切的愿望出发，此次修改也还有可商讨之处：一是应该作出详细规定的条款没有加以细化。如第九十七条“公民、法人或其他组织对行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。以申请人民法院强制执行为常态，以行政机关自行强制执行为例外。例外即必须有法律的规定。这是极富中国特色的行政强制执行制度，既有利于提高行政效率，又能通过法院审查更好地规范政府行为，保护公民合法权益。但这一制度实施二十余年，且其后又制定了《行政强制法》，却始终有两个问题没有解决。一是在申请法院裁定能否强制执行时，没有规定法院对行政机关的这一申请的审查强度，实践中，有的法院审查较严，审慎而富有力度；有的则仅作形式审查，只要文件齐备即可，法院成了行政机关的执行机关。二是法院裁定可以执行后，谁来具体操作？是否要按照裁执分离的原则，裁定后交行政系统特设的执行机构执行？这一问题在落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》时，对需要强制拆迁的，规定必须申请人民法院强制执行。但在法院裁定应予强制拆迁后，由谁来具体执行的问题，发生了很大争论，最后是达成了由行政机关组织拆迁，但范围仅限于此，对其他申请强制执行的事项，仍未作出明确规定，争议仍然存在。

我个人认为，执行是行政性事务，不属于法院居中裁决的审判范围，应由法院对行政机关强制执行的申请经审查作出裁决后，由行政机关组织专设的执行机构执行，裁执分离，相互协调，又相互制约，这将从根本上解决目前在执行方面存在的大量问题。

另一个问题是应该增加的制度条款，没有增加，这就是公益诉讼。《行政诉讼法》应设置公益诉讼制度，理论界和实务界早有共识，特别是十八届四中全会的决定和习近平总书记的说明，都明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习总书记的说明相当详细地指出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重要性、必要性和范围。“对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他的社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。”“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置，完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”同时，除检察机关提起公益诉讼外，还有其他法定社会组织可以提起公益诉讼。在此之前，修改后的《民事诉讼法》已经规定了公益诉讼制度。民事诉讼制度都已设置了公益诉讼制度，《行政诉讼法》却付之阙如，值得研究思考。

总之，新《行政诉讼法》根据我国经济社会的发展和司法实践所积累的丰富经验，对原《行政诉讼法》作了相当全面的修改，法条数量从75条增加到103条，修改了80条，大大推进了对公民权利保护的力度，解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难。上面，我拮取了《行政诉讼法》修改后的十二个亮点(当然远不止这些)加以归纳论述。应该说，这次修改是成功的，将对我国今后的行政诉讼实践的发展，产生积极的推进作用。

本文为应松年教授为《中华人民共和国行政诉讼法修改条文释义与点评》一书所作的序言。

作者简介：

应松年1936年生，浙江宁波人，我国著名行政法学家，是我国最早从事行政法学理论研究和教学的工作者之一，是新中国行政法学科的创始人和带头人。现任中国政法大学终身教授，博士生导师，兼任中国行政法学研究会名誉会长，中国法学会理事及学术委员会委员，最高人民法院、最高人民检察院特约咨询员、特约监督员等职。

精彩书评：

本书根据行政诉讼法修正案的内容，不仅注重准确解释新增加和有修改的法律条文含义、分析比较新旧条文的变化，而且还注重介绍相关立法背景、修改过程中讨论的情况以及相关的法学理论观点、新制度设计等。本书在深入探究理论的基础上，依据行政诉讼法修正案的相关条文，对司法实务适用中应当注意的重点、难点问题作出权威的点评，实现先进法学理念与现实司法适用的科学结合。