日前，辽宁省高级人民法院发布了“2014年全省行政机关败诉案件司法审查报告”。

报告显示，2014年，辽宁省法院系统共受理“民告官”案件5537件，其中行政机关一审败诉的案件为906件，败诉率为16.37%。因认定事实不清、主要证据不足而导致行政机关败诉的案件约占全部败诉案件的42%，成为行政机关败诉的主因，违反法定程序或正当程序约占全部败诉案件的15%。

证据不足，官司会输

●有的证据意识淡薄，不注重搜集证据；有的行为随意，提交证据不合法；还有的在法定期限内未能提供证据      

辽宁省高院行政庭庭长许福庆多年来专司审理行政案件。他表示：“在行政赔偿案件中，有的行政机关证据意识淡薄，不注重搜集证据导致败诉的案件较多。”比如在一些房屋征收补偿案件中，政府机关作出补偿决定时，遗漏了法律法规规定必须含有的临时安置费或周转房以及过渡方式和过渡期限等内容，导致补偿决定因内容不全而被判决撤销；有的在强制拆除房屋时，未依法进行物品登记和相应保全，导致虽然事实上已经具备了征收房屋的前提，却在后续的司法审查中不能证明强拆过程中对当事人合法财产的保全情况，导致仍然不能胜诉的尴尬局面。“如果没有确凿充分的证据，法庭审理一般都不会予以支持。”许福庆说。

除了证据不足，证据不合法也是行政机关应诉的一大弊病。某基层法院曾经审理过一起吴某诉劳动保障部门工伤认定的案件。吴某在申请工伤认定时提交了医院的证明材料，劳动保障部门也调取了相关医院的证明材料，但两份证明的结论却相互矛盾。结果，行政机关在没有经过任何调查并说明理由的情况下，随意选择了不支持工伤认定的证明材料作为主要证据，结果在法庭审理中被判败诉。

“在我们所代理的行政诉讼案件中，证据不合法的情况不少。”辽宁紫泰律师事务所李郡说，比如，有的房屋拆迁裁决机关认定房屋价值的主要证据是评估报告，但评估机构却未按法定程序选定；有的评估报告确定的房屋价格无依据，明显低于市场价格，且未考虑被拆迁房屋的区位及用途；有的评估结果未经公示征求意见、未经入户调查等程序。“这些证据即使行政机关提交了，也难以被法庭采信。” 

此外，还有些行政机关因为在法定举证期限内，未能提供被诉行为作出的证据或依据，且无正当理由，结果被法院依法认定为“没有相应事实根据与法律依据”而败诉。

程序不合法，官司也会输

●行政机关错误适用法律法规，甚至随意简化法定程序，或者不履行法定程序，导致败诉

今年4月，辽宁省首例“民告官”平坟侵权纠纷案在沈阳中院以行政赔偿终审结案，法院认定浑南区政府对一居民17座家族坟墓被平毁的行为承担侵权赔偿责任，赔偿8.16万元。

法庭审理后认为，原告家族坟墓埋葬于风景区内系历史形成，并非擅自掩埋骨灰建造坟墓，被告的具体行政行为侵犯了受害人的财产权，受害人有取得赔偿的权利。“这起案件就是典型的行政执法越位，行政机关还没有确认墓穴是否违法就急于平毁，结果侵害了公民的合法权益。”原告代理律师认为。

在一些行政诉讼案件中，行政机关错误适用法律法规，甚至随意简化法定程序，或者不履行法定程序，结果导致败诉。报告显示，在行政诉讼案件中，行政机关因适用法律法规错误、违反法定程序或正当程序而导致败诉的案例约占39%，仅次于“证据不足”。

比如在张某诉某区街道办事处强制占用承包地行为违法一案中，张某作为土地承包方，是土地承包经营权流转的主体，有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。但行政机关在没有与张某达成土地承包经营权流转意向的情况下，就强行占用了张某的承包地，结果因强制占用行为违法而被判败诉。

“行政行为之所以要遵循法定程序，就是为了保护公民的合法权益不受侵害。但是一些行政机关忽视了程序的重要作用，从而导致违法。”辽宁省社科院法学所研究员冯昀说。这种情况在强制拆除房屋的案件中比较普遍，有的行政机关在业主对补偿标准有争议的情况下，未由批准征用土地的人民政府进行裁决，擅自实施强制拆除行为；有的仅仅委托某管理委员会作出限期拆违的通知，而不是按照法律规定由城乡规划主管部门作出这类决定；还有的在依法强制拆除违法建筑时，未对建筑内当事人的合法财物进行清点，未履行告知义务，在作出限期拆除通知前也未依法告知当事人享有陈述、申辩的权利。这些瑕疵，无一例外均被法院判为违法行为。

“值得注意的是，在我们所办理的一些案件中，尽管行政行为在程序上存在一些问题，但考虑到没有实际侵害当事人的权利，法院往往没有认定被诉行为违反法定程序，而认定为程序瑕疵并判决驳回诉讼请求。所以，法院没有判决行政机关败诉的案件并不一定是被诉行为就没有问题或违法之处。无论是否因此类问题直接导致行政机关败诉，都应当引起足够的重视。”北京盈科律师事务所（沈阳）高级合伙人李法捷律师表示，“尤其是一些婚姻案件，虽然行政机关有程序上的瑕疵，但考虑没有对当事人实际权益造成损害，并没判行政机关败诉。”

以法治增强决策合法性

●防止以提高行政效率为由违法行政，或者以侵害公民合法权益为代价，片面追求行政目标

“在对行政机关败诉案件进行分析后，我们发现，有些行政机关对依法行政的重要性认识不足，法治观念不强，执法较随意；有些行政机关习惯于旧的行政管理方式，政策缺乏连续性；还有的行政机关对执法的合理性不重视，行政处罚畸轻畸重，影响政府形象。”许福庆说，尤其是在行政执法作风方面，有的行政机关在法院依法作出撤销被诉行为后，很长时间都不依法重新作出处理，结果造成当事人要么再次向法院起诉，要么不断到政府和法院上访。

采访中，记者还发现，多数行政机关面对行政诉讼时持消极态度，行政机关负责人均不愿出庭，要么派普通工作人员出庭，要么委托律师出庭，这在一定程度上阻碍了问题的解决。铁岭市2014年所有的行政诉讼案件中，只有1起案件是行政机关负责人出庭。

此外，有时法院在审理案件中发现行政机关的被诉行为存在重大问题，希望行政机关能够配合法院协调解决，但是行政机关的代理人和行政机关的主管负责人均不重视，甚至明确答复法院“怎么判都行”。有些行政机关在一审法院依法对存在应予纠正问题的行政行为作出相应判决后，不是认真总结问题，积极改正，而是继续向上级法院提起上诉，且上诉提出的理由很牵强，出庭的委托律师也明知原判没有问题，上诉理由不充分，但还是按照行政机关的要求走完程序。“这种做法不仅加深了当事人之间的怨气，不利于解决问题，而且还造成司法资源的极大浪费。”冯昀认为。

辽宁省高院建议，行政机关应当运用法治思维和法治方式，正确处理好促进经济发展、维护社会稳定与依法行政的关系，增强重大政策措施的合法性、合理性，避免欲速而不达引发诸多矛盾和纠纷；同时，也应防止个别行政机关以提高行政效率为由违法行政，或者以侵害公民合法权益为代价，片面追求行政目标。行政机关应适应新时期社会管理机制创新和建设服务型政府的需要，主动履行法定职责，从源头上预防和减少行政纠纷，并规范行政部门执法行为，提升行政执法的水平和群众认可度。