自2009年底中央政法委要求全国政法系统开展“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作以来，学术界和司法实务界围绕法院如何参与社会管理创新展开了广泛讨论，各地法院还结合实际作了诸多有益探索。然而，对于哪些司法活动属于社会管理创新范畴，法院在社会管理创新中应当如何定位，参与的具体方式如何把握等问题，在理论和实践中都存在不少分歧。本文拟对此进行初步探讨。

一、法院参与社会管理创新的角色定位

（一）法院参与社会管理创新的必要性

通说认为，社会管理是指“政府和社会组织为促进社会系统的协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织协调、服务、监督和控制的过程”，它以维系社会秩序为核心，涵盖社会监督、社会控制、社会协调、社会保障、社会服务等多个方面，包括规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险等多项内容。

当前，我国正处于转型时期，社会各方面的制度都在进行着重大调整，旧的利益格局被打破，而新的制度和规范尚未完全建立，社会矛盾凸显，发展中不平衡、不协调、不可持续等社会问题不断显现，多元利益很难统筹兼顾，传统的社会管理模式不能适应形势的需要，面临着严峻挑战。推进社会管理创新，是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要措施。为此，党中央作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“整合社会资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

社会管理的目的在于维护良好的社会秩序，而秩序的维护则离不开对社会纠纷的处理，法院作为解决纠纷、维护秩序的重要机构，在社会管理创新中具有其他主体无法替代的优势。在社会转型这一特殊时期，复杂的社会矛盾极易引发各类新型纠纷，在立法无法及时做出调整的情况下，有必要通过法院的创造性司法活动化解社会冲突，确立行为规则，为改革的平稳推进创造一个良好的法治环境。为此，王胜俊院长指出：“积极参与社会管理创新,既是司法审判工作的一项重要内容,也是司法机关承担的一项重要社会责任”。

（二）法院参与社会管理创新的范畴

关于哪些司法活动属于社会管理创新的范畴，学界看法不一。有些观点认为，司法本身即是社会管理的一部分，“处理各类案件化解矛盾纠纷的过程，本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程，就是参与社会管理、理顺社会关系的过程”；有些观点认为，只有针对社会公共事务所实施的活动才是社会管理活动，“社会公共事务的主体是非特定的一般主体。如果自然人、法人或相关组织已经成为了诉讼中的当事人，那么就已经进入了诉讼法调整的范围，不再属于社会公共事务”，因此，纯粹的审判活动并不属于社会管理的范畴。

笔者认为，虽然审判活动是解决纠纷、维护社会秩序的重要方式，但纯粹的审判工作更偏重于对诉至法院的特定纠纷的中立判断，并非主动介入纠纷处置，不是严格意义上的社会管理，专门针对案件质效的的内部审判管理创新活动也不属于社会管理创新的范畴。因此，本文将法院参与社会管理的范畴界定为：法院围绕审判中心工作，以能动司法延伸外部服务，而进行的能够对诉讼当事人以外的不特定主体产生影响的活动。

（三）法院参与社会管理创新的功能定位

社会管理的主要主体是政府，司法权的职能特征决定了法院在社会管理中更多的是一个促进者和参与者角色。法院参与社会管理创新主要是基于审判执行工作的适度延伸，在实施的过程中应当立足自身的职能优势与社会期望的对接，在常态化的审判中找准社会管理创新的切入点，并遵循一定的限度和准则，不宜盲目走上社会管理创新的前台，更不能因为急功近利、盲目攀比而逾越司法的界限。

首先，必须坚持法律底线，确保创新的合法性。能动司法不等于主动司法，法院参与社会管理创新必须保持最基本的司法克制，在法律的轨道和限度内适度参与，“既不能超越司法职能搞越位创新，也不能脱离司法手段搞越权创新”。在当前的社会转型期，我们既要正视客观社会现实与具体国情，对传统思维方式和固有做法进行必要的突破和创新，又要坚守法治社会的基本要求、司法的本质特征和审判制度的常态建构，妥善把握创新与合法之间的度。其次，要找准切入点，发挥自身优势。司法的基本功能在于定分止争，法院的中心工作是审判，法院参与社会管理创新应当围绕审判活动进行, 如通过司法解释和指导性案例的示范效应规范和引导社会行为；通过诉调对接整合社会资源，促进多元化纠纷解决机制；通过司法活动发现、分析、反馈，并共同解决社会问题；通过审判执行活动中掌握的信息和积累的经验参与社会治理……总之，要突出法院的特有价值，主要以间接的方式平衡社会利益、参与公共政策和社会决策形成。

二、法院参与社会管理创新的路径

法院的基本功能是定分止争。定分，即辨明是非、确立准则，对社会行为进行引导、示范、评价和规制；止争，即通过审判、执行案件，解决个案争议。在参与社会管理创新过程中，应当围绕这一基本功能，在遵循司法规律的前提下，结合工作实际，妥当参与。值得注意的是，由于不同层级的法院在“定分”、“止争”两项功能上各有偏重，参与社会管理创新的方式也应有所侧重。

（一）通过司法解释和指导性案例引导社会行为

社会生活复杂多变，人类的认识始终有限，加之语言文字难以完全描述现实生活，法律时常出现模糊、空白或者滞后，尤其在社会转型时期，新型纠纷不断涌现，立法无法及时调整社会生活的情形愈加明显。

在规则缺失或不明确的情况下，最高法院可根据法律精神、法律原则及各级法院的司法实践发布司法解释，在指导法院审判的同时干预公共政策，为社会公众明确行为规范。各级法院也应积极探索创新，做出符合法治精神和公众意志的裁判，展示出“能够让社会看得懂、想得透，并且可以口口相传的权利与义务的说明书”。通过典型案例的示范处理，一方面，引导社会公众合理预测类似纠纷的处理结果，继而自觉依法行事，减少纠纷的产生；另一方面，对于已经发生的纠纷，也可通过公众对典型案件处理方式的效仿来带动类似案件或纠纷的解决。

由于法律规定的抽象性和法官认识的差异性，同案不同判现象不可避免地存在，可能在社会规范引导方面造成混乱。因此，最高法院和高级法院应当发挥好组织统筹作用，及时组织下级法院报送有代表性的案例，在分析研讨的基础上，精选出具有典型示范效应的案例，并提炼出能够体现法官在裁判案件中对法律适用、裁判方法、司法理念等方面问题判断的裁判要旨，形成指导性案例，汇编成册，供后续案件处理参考。由于指导性案例不同于西方的判例，其受众不仅仅是法官，还包括社会公众，因此，指导性案例的编写应考虑案例的可读性，将法言法语与群众语言相结合，在保持法律严谨性的同时，尽可能用群众可以理解和接受的语言诠释法理，增强指导性案例对社会行为的引导效果。

（二）通过诉调对接机制共同化解社会矛盾

诉调对接机制是指诉讼解决纠纷和非诉解决纠纷这两种途径和方法之间的沟通、衔接与互动。它通过充分发挥法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为社会公众提供更加便捷、灵活、高效的纠纷解决方式。

诉调对接机制包含三方面的内容：第一，促进非诉讼纠纷解决机制的发展。严格执行相关法律规定，加强司法对商事仲裁、劳动争议调解仲裁、人民调解、行业调解等争议解决方式的支持和保障力度，依法强化其处理结果的法律效力，发挥其纠纷分流的作用。第二，完善诉讼活动中多方参与的调解机制。法院收到起诉状或口头起诉、正式立案之前，可依职权或依申请委派其他具有调解职能的组织进行调解，调解不成及时立案；立案后亦可根据需要将案件委托相关组织进行调解，经当事人申请，法院可对调解协议依法审查后制作调解书，调解不成及时判决；对于法院组织调解的案件，也可邀请符合条件的组织或人员与审判组织共同进行调解。第三，规范和完善司法确认程序。经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的法院确认其效力。当事人请求履行协调、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可向法院提起诉讼。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请法院强制执行。

在具体操作中，有些法院按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，并指定院内有关部门负责管理协调与调解组织、调解员的沟通联络、培训指导等工作，以便引导当事人选择合适的调解组织或调解员调解纠纷；有些法院加强与其他国家机关、社会组织、企事业单位和相关组织的联系，鼓励各种非诉讼纠纷解决机制的创新，通过适当方式参与各种非诉讼纠纷解决机制的建设。以重庆法院为例，重庆法院系统于2009年全面启动以人民法庭为中心、便民审判站为主干、便民联系点为支撑、便民联络员为纽带的便民诉讼网络建设工作，在广大农村地区建立便民审判站、设置便民联系点、聘请便民联络员，与基层综治网络形成有机衔接，强化便民服务和矛盾化解功能。2010年底开始，加强与公安机关的协调配合，在全市范围内建立“道路交通事故巡回法庭”，强化相关案件的分类管理和诉调对接。与此同时，辖区内各法院结合自身实际，积极争取当地党委支持，努力建立纠纷大调解格局。例如：江津法院与区社会管理综合治理委员会等15个部门联合出台了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的实施意见》，建立完善矛盾纠纷大调解工作联席会议制度，进一步强化矛盾纠纷大调解工作机制，细化各类矛盾纠纷大调解工作措施，加强矛盾纠纷大调解工作保障，最大限度地调动社会资源共同解决矛盾纠纷。

（三）通过司法建议参与社会矛盾预警与重大问题决策

“案件审判执行态势是社会矛盾的‘晴雨表’、社会管理的‘听诊器’。经济社会发展过程中的不少问题都可以通过案件审判执行态势反映出来。”法院可以通过对某一时期大幅增加的类型案件、审判执行过程中反映出的苗头性、倾向性问题的总结与分析，及时发现公共决策、社会管理漏洞和安全稳定隐患，及时、审慎地提出司法建议，有效预防矛盾发生或激化。在具体操作上，可以通过调研信息、司法建议书、专题报告等形式向有关单位反映情况、提出建议。例如：江津法院编写的调研信息《江津法院反映土地承包经营权确权纠纷矛盾突出应予重视》受到重庆市人大常委会主任批示，市农委迅即组织人员到江津区对此类问题开展调研，并邀请江津法院相关人员共同参与调研讨论，推动土地承包经营权制度的健全完善。

除立足审判工作主动提出司法建议外，应邀为党委政府作决策、出政策、上项目、搞改革、应对突发事件等提供司法建议，协助评估社会稳定风险，也是法院通过司法建议参与社会管理的有效方式。这种方式有利于引导相关部门依法推进决策部署和重大项目，避免因盲目求快而违反法律规定强行推进，继而引发矛盾纠纷和稳定风险。例如：江津法院建立与江津区重点项目建设所涉部门的常态联系机制，对可能产生争议的事项提前沟通，及时提供法律意见和建议，规范项目推进过程，避免因前期行为不合法或有瑕疵引发纠纷。当然，在此种方式下，法院必须严格把握参与的限度，不能过分介入，尤其不能在案件进入法院前与行政相对人发生直接关系，避免产生“既当运动员，又当裁判员”的嫌疑。

（四）通过部门协作共同推进特定领域社会治理

健全的社会管理机制是社会治理的基础，社会管理创新的重要任务是完善整合社会管理机制。在社会管理的特定领域，法院可借助其在审判执行活动中掌握的信息和积累的经验，与其他部门协调配合，共同完善相关领域的社会管理机制。

第一，推进社会矫正机制建设。完善犯罪矫正机制，加强特殊人群帮教是社会管理创新的重点之一，社区建设是修复社会机体、解决社会问题的重要途径。法院的中立性和终局性，使其在参与社会矫正中具有独有的特点和优势。对于拟判处管制、缓刑及裁定罪犯假释的，法院可提前与刑罚执行地乡镇政府、街道办事处、基层组织、公安派出所、监狱等单位搞好工作对接，督促相关单位共同加强对服刑人员的监督、教育和管理，消解其社会对立情绪，预防和减少重新犯罪的发生。

未成年犯罪预防和矫正工作是关怀和保护未成年人的的重要手段，也是社会矫正机制建设的重要内容，法院应当发挥职能优势，参与到未成年人犯罪预防网络和社会复归体系的构筑工作中。一方面，在审判过程中注重对未成年人的感化、教育，将案件审理过程转化为对犯罪心理和行为的矫正过程；另一方面，借助对未成年人情况的全面了解和审判过程中积累的情感优势，积极通过回访帮教等方式参与社区矫正，与少管所、公安部门、基层组织等单位共同形成多方位、多角度的社区矫正体系，使未成年犯罪人能够顺利融入正常的社会生活中，早日回归社会。

第二，推进社会诚信管理体系建设。社会诚信缺失，是很多社会矛盾和社会问题的重要原因，构建社会诚信管理体系，是社会管理创新的重要内容。法院在审判执行过程中收集和掌握大量当事人的信用信息，在社会信用管理体系建设中具有独特优势。因此，法院应当积极与金融信贷、工商登记、房地产管理、工程招投标管理、出入境管理、车辆管理等部门搞好工作对接，将在案件审理及执行中发现的当事人违约失信、不履行生效裁判确定的法律义务等有关信息纳入社会征信系统，并建议相关部门在市场准入、政府采购、政府招投标、政府资金使用、行政许可、信用评级、信贷等方面进行必要限制，从制度上引导市场主体诚实守信、合法经营。在参与社会诚信管理体系建设的过程中，法院亦可利用信息平台与相关部门构建执行联动机制，完善对被执行人财产的查控与处置，推进解决法院执行难问题，可谓一举两得。

第三，推进特困群体权益保障体系建设。完善的社会救助和社会保障机制，是减少和化解社会矛盾的重要保障，也是创新社会管理的必备环节。当前，由于社会救助和社会保障机制不完善，导致矛盾升级的问题在司法审判领域非常突出。法院在贯彻好减缓免交诉讼费政策，确保经济困难的当事人能够享有平等诉讼机会的同时，应当进一步拓宽思路，对在司法环节发现的特困人群进行必要的救助，并与相关部门沟通协调，共同推进社会救助和社会保障体制的健全和完善。以江津法院为例，针对一些执行案件、刑事附带民事案件中，双方当事人生活都非常窘迫，权利人面临医疗等实际困难，却无法从义务人处获得赔偿等问题，江津法院在党委政府的支持下，探索建立了江津区司法救助基金，后整合于区涉法涉诉救助基金。为保障资金来源，由区财政专项拨款100万元用于该基金专户，每年所用的经费从下一年财政预算补入，确保基金专户保持100万元的金额，同时接受社会捐赠。由于救助金额不大，而且都是临时性、应急性、一次性的，单靠救助金无法全面保障特困人群生活。为此，江津法院与区民政局、区司法局协调解决司法救助与民政救助、法律援助工作的对接机制，凭借法院的救助决定书，当事人可通过“绿色通道”办理低保等民政救助，以实现常态化、全方位的日常生活保障。

综上，推进社会管理创新,是顺应我国转型时期社会治理方式变化的现实要求,也是建设社会主义法治国家的迫切需要。法院应当立足审判职能，理清角色定位，找准切入点，在法律允许的范围内拓宽思路和渠道，妥当地参与到社会管理创新中，共同推进解决各种社会问题，实现国家和社会的有效治理。

（“社会主义法治理念指导下的社会管理创新（江苏·海门杯）”院长主题论坛征文）