文 | 黑龙江省佳木斯铁路运输法院 吴海鹏

行政诉讼调解的必要性

行政诉讼调解是指在行政诉讼中，双方当事人在人民法院的主持下，自愿达成协议，解决纠纷的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》施行二十多年以来，调解制度经历了从无到有的变化，直到2015年修订的《行政诉讼法》，才将“调解制度”明确解禁，但仅适用于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。

行政诉讼一般不适用调解的理由主要有：其一，在行政诉讼中，人民法院主要审查的是被诉行政行为的合法性，行政行为要么合法，要么违法，不存在第三种可能。而调解的目的正是寻找合法与违法的中间状态，这在逻辑上就是不可能的。其二，诉讼中调解成立的先行条件是当事人可以自由处分自己的权利，而行政机关作为行政诉讼案件的被告，是代表国家在行使各项管理权，对于自身的行政职权往往不具有处分权，不得放弃和作出让步。其三，调解以自愿为原则，行政相对方在与公权力的对抗中极有可能失去自愿的前提，从而屈从于行政机关。

但近年来，随着社会经济的迅猛发展，伴随大量新特点纠纷涌现，解决纠纷的机制也随之不断创新。因此，解决纠纷机制多样化、多元化，已经渐渐成为行政机关和司法机关化解矛盾的必要途径。针对行政诉讼实践中存在的问题，调解制度的适用可以更好地解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。通过司法实践经验得出，行政诉讼的调解范围还可以适当扩大。同时，在适用调解的过程中，人民法院要发挥好中立第三方的角色，促使双方当事人平等对话，调解的内容不能超过法律规定的范围，调解的结果不得违反法律禁止性的规定，更不能损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

行政诉讼调解的适用范围

根据新《行政诉讼法》规定，可以适用调解的行政案件有三类：行政赔偿案件、行政补偿案件、行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件。这三类案件的共同点是行政机关都有一定的裁量权：

（一）行政赔偿案件

行政赔偿作为国家赔偿的种类之一，虽然有法定的计算标准，但并不妨碍赔偿义务机关与赔偿请求人之间就赔偿范围、方式和数额等进行协商、调解。这一点早在1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中就有明确规定。2010年《中华人民共和国国家赔偿法》修改时也增加了相关规定，从法律上明确了行政机关对行政赔偿有一定的裁量权，为行政诉讼中的调解提供了实体法的基础。

（二）行政补偿案件

一些法律法规还明确行政补偿可以协商订立补偿协议，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关规定，这说明行政机关对行政补偿案件有一定的裁量权。行政赔偿和行政补偿在方式、标准等方面具有同质性。对于补偿案件的审理，人民法院一般参照行政赔偿案件的有关规定办理。

（三）行政机关行使法律法规规定自由裁量权的案件

行政处罚案件。行政机关可以在相关实体法规定的罚款幅度内选择自己认为是适当的数额作出罚款决定，这属于行政机关的裁量权。人民法院在审理此类案件时，既要审查具体行政行为的合法性，也要考虑处罚幅度的合理性。再根据对具体案情的判断，充分听取原告（被处罚人）的诉求，让双方当事人在既合法又合理的前提下达成调解，真正实现高效的能动司法。

行政征收案件。其中最为典型的则当属土地征收、征用或出让、房屋拆迁类案件，此类案件的特点在于群体性、极端性。抓住主要矛盾，努力促成此类案件的行政和解，往往会收到良好的社会效果。

行政合同案件。尽管行政合同具有行政性，但它属于合同的范畴，具有契约性，行政合同双方主体的权利义务具有对等性，这就强化了行政机关与行政相对人之间的沟通与合作，弱化了具体行政行为的命令性、单方性，且合同主体双方具备了作出“让步”或“退让”的余地。

在新《行政诉讼法》修法过程中，有一些意见认为，行政机关享有自由裁量权的案件不应当调解。理由是，如果允许调解，容易使行政争议的解决持续处于一种讨价还价的状态，影响政府威信，也不利于社会治理。笔者认为，对于自由裁量权的调解应当严格把握。对于自由裁量权的监督，主要通过《行政诉讼法》规定的“滥用职权”“明显不当”等事由进行。在这种情况下如果行政相对人以行政机关滥用职权或者明显不当等为由提起诉讼的，且行政机关具有在一定幅度内作出不同内容的行政行为的行政酌处权，即行政机关享有“裁量余地”或者享有“自由裁量权”的情形下，存在一定的调解余地。当然，行政机关的裁量权也不得滥用，不得徇私舞弊，畸轻畸重。

行政诉讼调解可扩大适用的案件类型

除以上新《行政诉讼法》纳入的三种案件类型外，根据司法实践，笔者认为，可增加以下行政案件适用调解：

（一）行政裁决案件

行政机关作出行政决定的目的是要解决民事争议，而当事人提起行政诉讼的最终目的是要求行政机关支持其民事诉求。当人民法院受理此类行政案件，审理过程中发现被诉行政裁决存在违法，如果判决撤销，不能及时解决双方当事人民事纠纷，更有可能引起循环诉讼。如果通过调解，动员行政机关主动变更或者撤销显失公平的裁决，让原告撤诉，则可较为圆满地化解办案过程中的困难与矛盾。

（二）行政不作为案件

行政机关不作为，一般表现为行政相对人要求行政机关履行某项职责，行政机关拒绝履行、不予答复或者拖延履行。人民法院审理原告要求行政机关履行法定职责类行政案件时，认定行政机关应履行而未依法履行的，判决方式有两种：一是有拒绝性决定的，应当判决撤销该决定，并判令行政机关重新作出行政行为；二是无拒绝性决定、拖延履行的，直接判令被告在法定期限内履行法定职责。这种判决方式对原告而言，虽然胜诉，但这种诉讼程序对于迫切需要从行政机关履行法定职责中获益的原告来说，要走过一个漫长的诉讼周期。如果在此类案件中引用调解结案，促使行政机关积极主动地履行其未履行的法定职责，既可以避免败诉的风险，从根本上化解了行政争议，又减少了行政相对人的诉累。

（三）适用简易程序的行政案件

新《行政诉讼法》对适用简易程序作出了相关规定，结合此类案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的特点，适用调解方式作出裁决，往往可以更加合理、及时化解行政争议。