人民法院内设机构改革研讨会综述

文 高绍安 郝廷婷 李任舟

11月16至17日，由中国应用法学研究所主办、成都市中级人民法院承办的“人民法院内设机构改革研讨会”在成都市召开。最高人民法院中国应用法学研究所副所长曹守晔、范明志、李玉萍，最高人民法院政治部法官管理部副部长刘峥、司改办规划处处长何帆等来自最高人民法院、中国应用法学研究所、部分高校、科研机构及全国20个省、市、自治区83家法院的208位专家学者及实务界代表参加研讨。大会围绕法院内设机构改革的一般理论、所指向的问题、国内外实践经验、改革的方向及路径选择等方面进行了深入探讨。

一、人民法院内设机构改革的一般理论

最高人民法院中国应用法学研究所副所长曹守晔认为，对法院内设机构改革问题的研究必须以司法规律作为理论指导和批评评价标准，深入研究扁平化与专业化规范化特色化审判团队建设，以本次研讨会为契机，促进法院内设机构改革和智库建设。

最高人民法院政治部法官管理部副部长刘峥认为，内设机构改革是多项配套改革的重要牵涉因素，在前期已经开展的员额制改革、司法责任制改革、新型审判团队建设等改革背景下，现有内设机构存在的整体数量过于庞大、内部管理层级过多、机构配比不合理、设置不规范等问题凸显出来。应按照中央要求，坚持科学精简高效原则，厘清内设机构改革中的十个重大问题。依据相关文件要求，机构精简是基础，职能优化是关键，重点在基层法院大力推进内设机构改革，这既是贯彻落实党的十九大精神的具体行动，也是加强司法体制改革系统性、整体性、协同性的必然要求。

最高人民法院司法行政装备管理局副局长唐虎梅从法院财务管理机构改革的角度对内设机构改革进行了探讨，认为当下改革应合理区分财务管理权和审判权所具备的不同权利属性。法院财务内设机构运行上存在机构设置不统一、上下关系不明确、职责内容不固定、监督制约不有效、专业化程度不高、内外关系不法定六项问题。

最高人民法院司改办规划处处长何帆认为，可从“副职”设置看内设机构改革，改革的重心是为了防止司法责任制走回头路，重点在审判部门，组织机构解决的是权利和责任匹配问题，责任的分配和界定决定副职的配备，应当变“固职设事”为“固责设职”，变“分管型”为“辅助型”。应为司法行政人员的未来发展预留空间，完善单独职务序列之后的配套待遇，科学考虑庭内行政事务、党建工作的分解，统筹处理好业务庭、审判团队、合议庭之间的关系，发挥好专业法官会议和信息化办公室平台的作用。

南京师范大学法学院教授李浩认为，大部制改革的基本条件已经成熟，一是司法责任制背景下取消了庭长签发文书的职责，动摇了庭长职务存在的现实基础；二是员额制改革后职位激励作用逐渐弱化，庭长等领导职级不再是法官晋升的唯一出路；三是院庭长办案制度对庭级领导办案提出新要求，让庭长作为普通员额法官办案的条件已经成熟。

四川大学法学院教授顾培东认为，经验性研究对内设机构改革更重要，重点考虑内设机构改革与机构职能配置的关系，根据新的审判运行机制的要求，结合内设机构的统一性差异化问题，围绕实际需求，形成具有中国特色的法院内部组织结构，不能简单理解去行政化、扁平化管理概念。审判运行体系的主要功能是提高司法效率和质量，由此法院内设机构的改革空间是有限的，更现实的问题是职能转化和调整。

四川大学教授龙宗智认为，改革过程中，应当对如何解决社会逻辑和司法逻辑之间的基本矛盾、如何解决审判庭内部司法性与行政性之间的矛盾、部分特殊类型案件如何体现按业务特性划分的规律、如何协调各内设机构之间的平衡性等问题作出回应。要考虑业务工作的特性，遵循清晰的机构划分逻辑、司法责任制的要求，确保“让审理者裁判、由裁判者负责”，保障必要的事务管理和业务监督、办案业务量和法官数量的比例，上下级机构的业务对接。

四川大学法学院教授左卫民认为，应深刻认识中国法院的内设机构改革和法院功能多样化的特点。法院系统和整个国家系统有一体化的要求，由此产生中国法院有众多内设机构的情况。在全世界普遍面临案多人少问题的情况下，中国的管理型司法非常重要，不应被全面推翻。由法院独立审判向法官独立审判的历史性转变是内设机构改革的重要因素。

中国政法大学教授施鹏鹏指出欧洲大陆国家法院机构的设置具有高度法制化的特点，所有业务庭的设立需经宪法和组织法的规定。内部机构的设置主要分成两个大类，一类是由司法部或司法委员会负责的外部管理机构，一类是进行法院内部事务处理的专门机构。人民法院本职为审判工作，则内设机构改革必须着眼于为审判服务，去行政化不代表去司法管理，必要的司法管理应当保留，要理顺独立审判权与行政管理权之间的关系。

最高人民法院审管办流程处章扬认为，法院回归审判职能要求构建一种新型的法院内部架构，应关注审判管理权如何运行、审判部门和非审判部门的职业规划等问题。

成都市中级人民法院院长郭彦从四个方面指出了改革的动因，认为内设机构改革是人民法院回应新时代社会主要矛盾转变的必然要求；是深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制的内在需要；是人民法院自身治理法治化、现代化、科学化的必然选择；是突破人民法院当前和今后一段时期瓶颈难题的现实需求。

江苏省高级人民法院研究室主任孙辙认为，内设机构改革的条件并没有完全成熟，法院行政人员职级待遇没有因为改革而受益。行政化的治理结构让外界更认同代表行政职务的识别，行政职级更有利于工作开展，四项改革尚处于阶段性，内设机构改革会受到影响。

二、法院内设机构改革的实践经验

成都中院院长郭彦从构建“审判业务大庭制、综合部门大部制”框架、扁平化管理、专业化审判、精密化保障、差别化设置的“五大体系”详细介绍了成都中院的改革路径，一是先从现有内设机构着手构建“大庭制+大部制”机构；二是“三步走”实现审判和行政事务扁平化管理；三是分类推进案件专业化审判和事务专门化办理；四是通过剥离集约并重、业务党建并举夯实精密化保障；五是允许和鼓励基层法院结合实际差别化设置机构。由此，成都中院在改革效果上实现了从繁琐到精简、漂浮到实沉、割裂到融合、模糊到明晰、多元到一体的“五个转变”。

成都中院副院长周磊介绍了成都中院刑事审判的扁平化管理运行机制。一是人员重组，减少管理层级，突出审判人员核心地位。通过调整组织架构和调整管理职责，实现扁平化、分类化管理。二是职能分解、优化办案机制，服务审判业务中心工作。通过剥离部分事务、科学设置团队让法官集中精力办案，提高办案质效。三是制定规则，构建制度体系，实现各项工作规范运行。

天津市高级人民法院研究室主任赵文艳介绍，天津法院通过试点先行、深入调研、市委支持做足了内设机构改革的前期准备，除滨海新区外所有中基层法院完成了改革，但仍存在上下级法院基本职能不对口、职能优化不到位等问题。

北京市西城区人民法院副院长李艳红介绍了西城法院构建了前端“五位一体”大诉服新平台，推进了中端“专业化”审判供给，实现了后端“集约化”执行，落实了综合职能部门扁平化管理。深圳市前海合作区人民法院副院长张彬将前海法院的做法概括为“一个分离”“两个基础”“三个保障”，即坚持审判权与司法行政管理权相互分离，以科学合理的内设机构设置、司法行政事务分类决策与运行机制为基础，以司法行政队伍的专业化、法院建设的智慧化和司法行政事务的社会化为保障。湖北省高级人民法院政治部法官管理处处长汪利峰、荆门市中级人民法院民二庭副庭长王小云介绍，湖北法院在内设机构改革过程中建立的“三种模式”，并通过优化人员配置，加强审判权运行机制的磨合等措施紧扣了改革痛点，突破了改革的困境障碍。吉林省高级人民法院政治部主任郭晓丹介绍，吉林高院“四个三”模式让审判更加专业化，即注重“三经历”，选好专业的“人”；聚力“三组建”，建立专业的“队”；强化“三功能”，干好专业的“事”；辐射“三维度”，结好专业的“果”。松原市中级人民法院院长程凤仪介绍了松原中院的内设机构设置现状，提出松原中院在下一步改革中将向纵深尝试，总体上建立两局、三部、四庭九大机构的格局。辽源市中级人民法院政治部主任宋艳江、长春市朝阳区人民法院院长刘春梅、桦甸市人民法院院长刘育林重点分析了吉林法院在改革过程中遇到的问题，特别介绍了吉林法院如何做好落实一岗双责、如何考虑地区差异、如何平衡内外部关系相关工作。沈阳市中级人民法院研究室副主任甘国明、延安市中级人民法院研究室副主任武烨、浙江省云和县人民法院院长叶爱英、兰州新区人民法院院长隋福珍表达了内设机构改革过程中的困惑，武烨副主任强调当前内设机构运行比较顺畅，盲目的改革可能并不会取得预期的收效。成都市武侯区人民法院院长唐卫、成都市龙泉驿区人民法院院长王泽轩、四川省简阳市人民法院院长吴国军分别交流了本院在内设机构改革实践过程中的经验做法。西南政法大学徐静村教授评价成都中院在审判和行政扁平化管理上做了积极尝试，取得了突破性进展和良好效果，成都中院的经验具有可推广性，至于名称的确定、审判庭的弱化等措施可以进一步探索。李浩教授对成都中院的大部制改革价值进行了充分肯定，认为成都中院的大部制改革有利于建立扁平化的审判权运行机制、有利于化解案多人少的矛盾、有利于解决入额后院庭长办案问题、有利于法官之间的平权。龙宗智教授指出成都中院针对司法责任制落实中的突出问题进行探索，其精神难能可贵。左卫民教授肯定了成都中院深度思考改革的创新举措，指出中国法院本质上是管理型法院，兼具了审判和非审判的多项要求，中国的国家治理体系对法院内设机构改革具有重要意义，在改革的过程中应充分考虑案多人少的背景、地方差异性和利益因素。

三、当前法院内设机构存在的问题及改革路径

最高人民法院中国应用法学研究所副所长范明志认为，应将法院内设机构改革放在十九大的背景中来看待。在我国司法改革大局方向和总体框架已经确定的背景下，内设机构改革具有很强的辅助性，目的在于固化司法责任制，核心是要研究审判权运行方式发生改变后带来的法院相关职权变化问题。审判管理不是管理审判，只能是审判中为了保持审判活动审理顺利进行而不可缺少的一些管理活动。徐静村教授对以经验主义的进路研究内设机构改革的观点表示赞同，并提出要从现实角度研究内设机构改革的问题，审慎思考基层审判单位的裁撤、取消问题。四川大学法学院顾培东教授指出，应更重视职能配置的调整，强调所有的机构改革都要围绕法院内部结构所形成的审判运行、监督考核、支持辅助三大体系，关键要考虑如何将监督考核体系与支持辅助体系有机嵌入于审判运行体系。应当考虑如何解决专业化审判、如何建立法院内部动员与管理的路径和传导机制、如何保证审判资源的合理配置、法官的监督考核是否会因为规模过大而出现盲区和失控四方面问题。中南财经政法大学蔡虹教授认为内设机构改革问题至少形成了几点共识，一是改革的基本方向是精简和务实，通过理顺职能、减少分工达到提升效能的目的；二是各级法院在查找问题的过程中摸清了家底，清楚了问题所在；三是改革最终的目标是将以审判为中心的系列措施形成一个相互协调的完整体系。四川大学法学院韩旭教授认为改革后形成的审判团队负责人可能成为新的管理层级。可能出现专业化审判团队难以适应专业交叉型案件审理需要、各审判团队忙闲不均、专业法官会议职能异化为“第二审委会”等问题，《人民法院组织法》在修订时应及时吸收改革成果。四川大学法学院万毅教授认为内设机构层级过多的原因来自于管理对象的数量超越了最大管理幅度，为更好发挥管理职能，应增加管理层级，同时为适应专业化审判需求，数量众多的专业审判庭室应运而生。并无充分数据和依据表明我国法院内设机构过多，从法院建制的基本原理出发，审判庭也应当保留而非合并或裁撤。四川省社会科学院郑泰安研究员提出法院改革的价值取向应遵循构建共同体规律，不断推进改革事业共同体、法律职业共同体和社会价格共同体的构建。四川省社会科学院夏良田研究员认为改革过程中应处理好顶层设计与基层创新、改革创新与民主法治、“条块”之间、改革精神相配套等关系。西南政法大学朱福勇副教授认为，应当明确法院与行政机关在组织结构上存在不同，审判实践中应考虑去行政化的问题，要正确把握放权与监督之间的关系，继续完善法官责任制。最高人民法院研究室港澳司法实务办副主任李赛敏认为改革必须坚持以问题为导向，将原则性和灵活性相结合，充分借鉴其他司法管辖区的成功经验，深挖内部潜力，同时寻求外部助力。成都中院郭彦院长从实践层面提出了内设机构改革的现实困惑在名称或概念使用问题上，使用“部”“中心”“主任法官”等名称是否规范和恰当；在法官职级与待遇的对应、司法行政人员职级与待遇的问题上，由于法院还有61%的审判辅助人员、司法行政人员没有实行单独职务序列管理，仍然实行公务员职级待遇，政策保障不明确，客观上会影响到内设机构改革进一步深化。成都市龙泉驿区人民法院王泽轩院长认为应思考改革背后所粘连的各种待遇问题，准确确定“审与辅”“名与实”之间的关系。天津高院立案一庭副庭长李杰表达了不应将科层制和行政化混为一谈的观点，改革过程中应正确区分内设机构改革与破除科层制结构之间的关系。江西省吉安县人民法院副院长赖建根强调整个激励机制未完全建好之前，内设机构改革的过程应当保持谨慎态度。南京市中级人民法院副院长姚志坚、苏州市中级人民法院审监庭副庭长孙一鸣从服务外包的角度介绍了江苏法院在改革审判效率方面的探索，并建议法院内设机构改革不能单兵突进，改革过程中要重视司法辅助人员建设，构建好的司法辅助事务机构。河南省新乡县人民法院院长侯贵枝分析了基层法院改革滞后的原因：一方面基层法院“等靠”思想严重，没有主动探索精神，另一方面案件压力不大，没有改革动力。建议改革要符合地方实际，配套设计，稳步前进。新疆维吾尔自治区伽师县人民法院副院长李军结合民族区域自治地区法院内设机构运行的基本情况提出三点建议：一是机构设置上规定不能过于刚性；二是民族地区设置内设机构应考虑民族特色；三是在民族地区，更有条件设立跨区域法院。