文 | 本刊记者 袁定波

2018年1月，最高人民法院发布了7起涉产权案件典型案例，其中最高人民法院赔偿委员会受理的首例刑事违法扣押国家赔偿案引发各界广泛关注。

最高人民法院副院长、赔偿委员会主任委员、二级大法官陶凯元担任此案的审判长，在最高人民法院第二巡回法庭敲响了最高人民法院本部大法官到巡回法庭办案的“第一槌”。

沈阳北鹏房地产开发有限公司申请辽宁省公安厅刑事违法扣押赔偿一案，经过公开质证和协商后，当庭审结。陶凯元当庭宣读国家赔偿决定书：由辽宁省公安厅于本决定生效后30日内向北鹏公司返还侦查期间扣押的2000万元，并支付相应的利息损失83万元。

据了解，这是自1995年《国家赔偿法》正式实施以来，第一起由最高人民法院大法官担任审判长公开质证的国家赔偿案，也是最高人民法院赔偿委员会作出决定赔偿的第一起刑事违法扣押国家赔偿案。

国家赔偿工作以法治思维和法治方式处理官民矛盾、调和公权力和私权利冲突，是评价法治国家建设水平和国家治理现代化程度的重要砝码。今年“两会”，作为全国政协委员，陶凯元提交了关于尽快设立国家知识产权高级法院的提案、关于研究法治强音制定知识产权诉讼特别程序法的建议、关于《中华人民共和国著作权法》修订的六点建议、关于对《国家赔偿法》的修改完善建议、关于全面推进国家司法救助工作需要重点解决的几个问题和对策建议、关于完善专门法院设置和组织体系的建议、关于聚焦重点打赢脱贫攻坚战的提案等7个提案。其中，就如何进一步发挥《国家赔偿法》的职能作用，陶凯元在提案中建议，应从总体框架，国家赔偿、补偿范围，国家赔偿程序以及国家赔偿费用列支四个方面对《国家赔偿法》进行修改完善。据悉，经政协第十三届全国委员会第三次主席会议审定，该提案被确定为重点提案。

提案指出，现行刑事赔偿条文，兼有赔偿及补偿规定。如刑事赔偿涉及人身自由权部分，以刑事程序终结，公民被宣告无罪、不起诉或者撤销案件为求偿源起，如没有证据证明原刑事追诉程序存在违法情形，则对被不起诉或者被宣告无罪的人的救济，其主要应为补偿性质。赔偿、补偿责任性质不同，其所依据的归责原则、赔偿标准亦应有所区别。现行法律规定未体现此种差别，造成实践中对不同案件的处理存在事实上标准不一的情形。

针对此情形，陶凯元建议，将赔偿与补偿责任拆分，可考虑将两部法律分而制之：一是国家赔偿法，以违法为归责原则，范围限定为对违法的行政、司法行为的赔偿，适用诉讼程序，标准高于对所受损失的弥补，以示对违法的惩罚。二是刑事补偿法，以结果为归责原则，范围主要包括公权力机关虽系依法履行刑事追诉职责，但嗣后因事实不清、证据不足等终止追诉的情形，以及包括司法机关未履行、未尽善履行法定职责，且与损害后果发生及加重存在关联等情形，适用非诉审查程序，以恢复原状和弥补损失为标准。

关于国家赔偿、补偿的范围，陶凯元建议在按照责任性质拆分现有刑事赔偿范围规定的基础上，适当加大赔偿、补偿的范围。如将公有公共设施设置或管理不当并致害的情形纳入国家赔偿范围；将刑事拘留后又予以释放的，轻罪被重判且羁押期间超出再审确定刑期的，以及监管场所未履职或未尽善履职，与损害后果发生及加重存在关联等情形，纳入刑事补偿范围。

实践中，有赔偿义务机关存在私了解决、推诿塞责、规避赔偿、拖延执行现象，先行处理的纠错与便民初衷未得到有效体现，复议程序所起的作用亦较有限。对此，陶凯元建议，可考虑施行赔偿义务代表机制。如在某一区县，或在某一地市州范围内，将申请该区县或者该地市州各区县各机关的赔偿案件，集中交由一至两个代表机关先行处理。以地市州或省级单位为义务机关的，亦可集中交由其一个同级代表机关先行处理。取消复议程序，请求人对代表机关作出的先行处理结果不服，或其逾期未作处理的，请求人可直接向处理机关的上一级法院赔偿委员会申请赔偿。

目前，国家赔偿案件总体较少，法院赔偿委员会年均审理案件不过三千余件，法官专职、专业化水平难以保证。此外，赔偿委员会审理中存在“审而不决，决而不审”情形，与落实司法规律及改革方向存在矛盾。陶凯元建议，对国家赔偿案件实行案件集中管辖。如在每个省级行政区划内，指定一至两个中级法院，或可依托现有的跨行政区划中级法院，负责审理本省辖区内全部赔偿委员会案件，应由省级法院赔偿委员会审理的保持现有规定不变。同时，规定赔偿委员会内设合议庭，三名赔偿委员会委员组成合议庭，经授权行使赔偿委员会审理及决定权，案件疑难、复杂或合议庭不能达成一致意见的，报请赔偿委员会审议决定。

从实践来看，目前的国家赔偿分级负担机制亦存在一定不足：一是财政级别、地区差异与案件数量、赔付金额之间失衡、倒挂现象突出，多形成“有事的没钱，有钱的没事”现象。二是案件发生的不确定、不规律与预算要求的稳定、预期之间存在矛盾。三是部分党政或财政机构超出规定提出额外要求，客观上成为义务机关不敢赔、不愿赔的负能量。四是分级负担机制使国家赔偿往往演变为地方、部门赔偿或单位赔偿。五是现存诸多问题使得分级负担及时便民初衷难以有效发挥。

对此，陶凯元建议，由中央财政统一列支国家赔偿经费，支付从简，由作出决定的机关经确认请求人无异议后发出支付令，请求人持支付令直接在网点领取。