文 | 本刊记者 张春波

编者按

       3月21日，位于江苏省响水生态化工园区的江苏天嘉宜化工有限公司发生爆炸事故，波及周边16家企业。截至记者发稿时，发生此次爆炸的具体原因仍未有定论。但随着媒体的深入挖掘，一些线索逐渐浮出水面。在进一步了解相关背景情况之后，我们不难发现，这次爆炸实非偶然。事实上，涉事企业一直危如累卵，事故早已暗流涌动。近年来，在我国安全生产事故总体呈现下降的大趋势下，化工行业的重大事故却屡次发生，一次次地拨动着社会的敏感神经。我们究竟应该如何进行安全管理，实现有效预防而非仅是事后痛心，是一个亟待解决的迫切命题。

爆炸发生后的第15天，4月5日，江苏省盐城市政府宣布，永久关闭发生爆炸的生态工业园区。

据统计，截至4月1日16时，各收治医院共有住院治疗伤员208人，重症伤员5人，其中危重伤员2人；截至当天12时，房屋修缮总户数达21860户，修缮完成门窗约39万平方米，清运垃圾约1620吨。

从这些数字中，我们不难感受到此次爆炸事故给当地居民带来的灾难性影响。随着3月21日爆炸发出的巨响，响水，这个曾经不被人们所熟知的苏北县城迅速名震全国，引起了舆论的高度关注。

截至记者发稿时，发生此次爆炸的具体原因仍未有定论。但是，随着各路媒体的深入挖掘，一些线索逐渐浮出水面。在进一步了解相关背景之后，我们不难发现，这次爆炸实非偶然。事实上，涉事企业一直危如累卵，事故早已暗流涌动。

又一起触动地震警报的事故

3月21日14时许，位于北京的中国地震台网地震记录仪上，划出了一段波形记录。记录显示，江苏省连云港市灌南县(疑爆)（北纬34.3度、东经119.7度）发生2.2级地震。

这次爆炸的发生地实际上是紧邻灌南的江苏省响水县。就在地震记录仪指针敏感地捕捉到震动之时，位于1000公里之外的响水县陈家港镇生态化工园区内，正交织着火光、爆炸声和慌乱的人群。

事故现场的视频显示，爆炸形成了巨大的蘑菇云，并伴随着浓烟，附近大楼受到冲击波的震击，周围房屋和车辆也遭到不同程度的破坏，碎片和灰烬散落一地。

据事后官方通报，3月21日14时48分许，位于生态化工园区的江苏天嘉宜化工有限公司（以下简称“天嘉宜公司”）发生了爆炸事故，波及周边16家企业。事发6天后，3月27日发布的通报称，此次爆炸事故已造成78人死亡，逾600人受伤。

因化工厂爆炸而引发地震警报，这样的新闻还未曾离我们远去。时间追溯到2015年8月12日，在位于天津港国际物流中心区域内的瑞海公司所属危险品仓库发生火灾爆炸后，中国地震台网地震记录仪也曾突然出现过两段震级波形记录，震级分别为2.3级和2.9级左右。

据调查报告统计，天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故共造成 165 人遇难（其中，参与救援处置的公安现役消防人员24人、天津港消防人员75人、公安民警11人，事故企业、周边企业员工和周边居民55人），8人失踪，798人受伤住院治疗，304幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。截至2015年12月10日，事故调查组已核定直接经济损失达68.66亿元。

2016年11月9日，天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故所涉49名相关责任人分别被判处死缓至一年有期徒刑不等。

但令人遗憾的是，时隔三年，类似的悲剧便又卷土重来，在响水上演。

中国政法大学法治政府研究院教授、应急法研究中心主任林鸿潮在接受本刊记者采访时表示，从2013年“11·22”青岛输油管道爆炸事件到2015年的天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故，再到此次响水“3·21”爆炸事故，近年来，在我国安全生产事故总体下降的大趋势下，化工行业的重大事故却屡次发生，由此可见对该行业监管存在一定难点和问题。

究其原因，林鸿潮认为，一是对于部分化工央企，地方政府难以监管；二是该行业确实能够带来比较可观的利润。“即便出了事故，当地政府也仍想留住企业，经常‘好了伤疤忘了疼’，不愿意加大监管力度。”

无法避免的“偶然”？

据媒体披露，此次发生爆炸的天嘉宜公司，可以说早已劣迹斑斑。

在2016年至2018年的三年内，天嘉宜公司因违规排放、违反固体废物管理制度等问题，曾6次受到行政处罚。该企业也因虚开发票、污染环境而引发诉讼纷争。

本刊记者查询中国裁判文书网发现，2015年，法院认定天嘉宜公司骗取国家税款78381.32元，构成虚开增值税专用发票罪；2017年，天嘉宜公司犯污染环境罪，被法院判处罚金人民币100万元，其董事长也因犯污染环境罪，被判处有期徒刑一年六个月，缓刑两年。

就在一年前，2018年2月，国家安全监管总局在督促整改函中，曾点名批评天嘉宜公司，指出其存在的13项安全隐患。其中，包括构成二级重大危险源的苯罐区、甲醇罐区未设置罐根部紧急切断阀等。

而苯罐，恰恰是此次爆炸的可疑源头之一。

事实上，这也并非当地第一次发生化工厂爆炸事故了。早在2007年，同处生态化工园区的另一家化工企业在重氮盐出产过程中就曾发生过爆炸。在那起事故中，8人死亡，5人受伤，造成直接经济损失400万元。

据媒体报道，2018年6月，盐城、南通和连云港辖区内的所有化工园区曾被要求停工整治；2018年底，盐城市委领导在响水调研期间，还曾专门前往天嘉宜公司视察，了解企业的整改落实情况；就在此次爆炸事故发生的几天前，响水县领导也曾通过走访调研的方式，多次强调工业安全生产，要求全面排查各类隐患……

但即便早有预兆和先例，即便被层层监管和耳提面命般地教育警示，天嘉宜公司依然安之若素，躺在危险品上“打盹儿”。13项安全隐患提示、6次行政处罚、几次被判处刑罚，甚至响在身边的爆炸声，却依旧没能惊醒“装睡”的人。

8年前的大逃离

事实上，响水在8年前也曾一度占据各大媒体的头条。

2011年2月10日，是当年的正月初七。深夜里的响水县，突然被蔓延的恐慌惊醒。当天凌晨2点，网上传出生态化工园区内要发生爆炸的消息，引发当地近万名居民连夜逃离。

据《中国青年报》当年报道，一名出租车司机这样形容了当晚的情景：陈港镇的人往响水县城逃，响水的人往小尖镇逃，小尖镇的人往滨海县逃，滨海的人往盐城市逃。更远的，逃到了连云港，逃到了南京，甚至逃到了苏州。204国道堵满了，316省道堵满了，响陈路堵满了，各种各样的小路也堵满了。那天夜里，随便一辆载客车的起步价都是200元一人。据说，平时包车只要4元的路程，被议价到了上千元。

在8年前的那一次大逃离过程中，由于交通严重堵塞，发生了多起事故，最终导致4人死亡。事后，该事件被定性为“纯属由于谣言传播而引起的群众恐慌事件”。

一句谣言就引发了这样的过度反应，这也从侧面反映出当地民众早已感受到了生态化工园区内隐藏的“定时炸弹”。在当年的逃离队伍中，就有不少曾经经历过2007年化工厂爆炸事件的人。其中，有一位在婚纱店做图片设计的女孩曾笃定地告诉记者，自己几乎去过化工园区的每一家工厂，“一些设备他们没有，就让我们在网上找图片，再去帮他们做实景合成，好应对检查”。

令人没有想到的是，曾经的谣言一语成谶，8年后竟成为现实。但这一次，没有给人们的逃离预留时间。

侥幸过后，终难幸免。只是这一次最终酿成的巨大苦果，却白白累及了众多无辜者，令人唏嘘。

据统计，此次天嘉宜公司发生的爆炸，相当于2吨多的TNT爆炸威力。而就在此前的一个多月，《2018年全国化工事故分析报告》发布。该报告显示，2018年，全国共发生化工事故176起、死亡223人。目前，这次爆炸造成的死亡人数，已经接近2018年全年化工事故死亡人数的一半。

产业转移之下的苏北县城

响水县所属的盐城市位于苏北地区，而响水又居于盐城的最北端。与经济发达的苏南相比，苏北普遍面临着巨大的发展压力。

临近响水的连云港市灌南县常务副县长李占超曾向媒体表示：“我们不是想选择什么产业都可以的，只要有企业愿意来，县里就很高兴。”

作为盐城市“北三县”之一，响水是江苏省内的传统贫困地区，当地政府一直致力于发展工业。

本世纪初的产业转移给响水的如愿以偿提供了契机。林鸿潮告诉本刊记者，原来，化工企业主要分布在大城市，以及一些专门的工业城市。但是，随着本世纪初的产业结构调整，经济发展较好的大城市实行“退二进三”，即鼓励作为第二产业的工业从城市繁华地段退出，腾出的工业用地则用来发展商业、服务业等第三产业。

“这些化工企业大多转移到了经济相对落后的地方，包括一些城市的边缘区县。虽然也有部分化工企业在大城市中留存下来，但政府的监管力度也比较强，企业迁移的意愿随之不断提升。”林鸿潮说。

事发园区大致也是在此时间段内兴建。2002年6月，响水建立了生态化工园区，最初名为陈家港化工集中区，规划总面积20平方公里，位于陈家港镇以西一公里处，水陆交通便利，北依灌河，东沿黄海，具有发展化工产业的天然地理优势。

在带来发展机遇的同时，产业转移也潜藏着一些安全风险。“一是化工企业迁入的这些地方政府和有关部门缺乏相关经验和教训的积累，监管能力比较弱；二是当地的监管意愿也比较弱。”林鸿潮告诉本刊记者，“企业来了以后就有产值，有财政收入，并且能够带动当地就业。所以，哪怕是有一些风险，相对落后地区的政府容忍度也相对较高。即便出过事故，但考虑到相关产业带来的经济效益，同样会监管得相对松散。”

这一观点在响水得到了印证。生态化工园区内聚集的48家企业中，有4家是上市公司，占据了整个盐城上市企业数量的一半，而园区每年上缴的税收占到响水全县财政收入的1/6。在生态化工园的带动下，2018年响水县的各项经济指标创造历史新高，GDP达349.86亿元，增速8.1％，占据盐城市榜首。

监管机制有待创新

目前，公安机关已对天嘉宜公司3名负有重大责任的嫌疑人采取刑事强制措施。

林鸿潮表示，对于生产安全事故的责任归属和认定，我国现有法律作出了较明确完善的规定。首先，生产企业本身要承担主体责任。其次，如果当地的执法监管部门存在不作为等方面的问题，需承担行政责任，严重程度达到构成玩忽职守的，还将面临刑罚。

“并非因责任规定得不够严，或者说责任规定的错位，才出现化工行业事故的频发。主要还是因为没有注意到随着产业转移、风险同时转移之后，地方政府能力的不匹配。”林鸿潮告诉本刊记者，“目前监管实行的是属地管理，即企业到哪里，就由哪里管。产业转移了，风险转移了，但是监管机构和监管能力不会跟着转移。”

目前，《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）正在修改进程中，林鸿潮建议，新法在监管手段和机制方面应有所创新。

“一是对完全的属地监管进行调整。建议省级监管部门应根据需要，在一些监管能力比较弱、但高危企业又比较集中的地区，设立专门派出机构，来督促当地政府履行监管职责；二是适当引入异地交叉执法机制，尤其是有利益关系的地方。比如，由一地发生事故后可能会波及到的相关地区进行跨地域执法；三是创新监管手段。目前，应急管理部门正在建设安全生产救援信息系统。该系统最初的主要功能是，在事故出现以后，救援人员能够及时掌握相关信息，有效合理施救。但我们希望未来该系统能够同时开发出远程协同监管功能，上级部门可以通过调取系统中的数据，来发现可能存在的风险点。”林鸿潮说。

事实上，只有自律不到位时才需要他律。预防安全生产事故，除了必要的监管手段外，关键更在于引导各类责任主体做好自律，并将自律落实到行业、属地、企业三个层面。

日臻专业的应急管理

目前，我国的应急管理主要可以分为四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。发生在响水的此次爆炸即可归为事故类。

去年，我国应急管理部挂牌成立，将分散在国家安全生产监督管理总局、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局及防汛抗旱指挥部、森林防火指挥部等多部门的相关应急管理职能进行了一次重要整合。

尤为重要的是，应急管理部还将应急救援队伍进行了整合，包括消防部队、森林部队及安全生产救援队伍，进而实现了集中统一指挥。

这样的机构改革和职能调整，意义深远。林鸿潮认为，改革后，比较容易协调救援力量，从而让救援更高效。同时，在应急管理领域进行综合执法，可以避免多头执法问题，有助于形成合力。

相关作用在此次响水爆炸事故救援中也初步显现。“事发后，应急管理部主要负责人连夜赶赴现场，指挥开展抢险救援等各项工作。应该说整体的指挥协调还是比较高效的，救援队伍的调度效率也有提升。”林鸿潮说。

事实上，相比于一般单位，对于化工企业这类高危企业，我国对其作出了重点规定。在《安全生产法》及《危险化学品安全管理条例》等法律法规中，都将危化企业当作重点单位，对其提出了更高规格的应急管理要求。比如，化工企业应有专门的救援预案，自备应急救援队伍等。

今年4月1日，新颁布的《生产安全事故应急条例》（以下简称《条例》）开始实施。

林鸿潮是《条例》的主要起草人之一。他表示，虽然《安全生产法》中原有一章专门规定了生产安全事故的应急救援与调查处理内容，但整体还比较笼统。而作为《安全生产法》的专门性配套文件，《条例》对相关问题作出了更为细致的规定。

实际上，该条例从2013年就已经开始起草，当时是为了配合2014年的《安全生产法》修改。“本来计划在2017年出台，但遇上了机构改革。在根据改革内容作出调整后，2018年又发生了‘12·26’北京交通大学实验室爆炸事故。为了应对未来可能出现的同类情况，我们又对《条例》草案进行了修改，把大学、医院和科研机构等非生产单位也纳入到了《条例》之中，在附则里作出相关规定。”林鸿潮说。

林鸿潮认为，《条例》重点解决了以往存在的部分难点和模糊问题。一是将应急救援预案的编制和管理制度规定得更为具体；二是明确规定了重点企业要建立应急值班制度。尤其是危化企业这种重点中的重点，还要设置24小时值班的技术组。“这一条也是吸取了天津港爆炸后救援处理的经验教训。”林鸿潮告诉记者：“发生事故后，现场值班人员和救援队伍因为不懂技术，可能会在第一时间出现错误处置，从而导致更大的损失和伤亡。”

此外，《条例》还明确了救援费用的负担原则。“原来这也是一个‘糊涂账’。”林鸿潮说：“以前遇到规模较大的事故后，政府经常调动第三方的救援力量参与救援。但因企业事发后有时无力支付费用，政府或许会多少补贴一点，便草草了事，不足的费用就只能由第三方自己消化。但这种机制是不可持续的。这次《条例》明确规定，费用首先必须由事故单位负担，事故单位无力负担的，则由当地政府协调解决。”