整理 | 本刊记者 沈洋

>>2006年2月13日，美国宣布将对联邦应急管理局进行改革

每一次事故都是一记警钟，毕竟生命是一张“单程票”。江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故发生后，救援善后工作成为大家关注的焦点，也引发了人们对安全生产问题的拷问。安全生产与应急管理，对于任何一个国家来说都是关系国计民生的大事，是需要常抓不懈的重大课题。2018年4月，中华人民共和国应急管理部正式挂牌，我国的应急管理体制已经悄然发生变化。他山之石，可以攻玉。痛心之余，让我们一起看看美国、日本等国家的相关做法和经验。

美国

应急管理工作以属地为主

作为世界主要产煤大国之一，美国煤矿业也曾经历过安全事故频发的阶段。19世纪后期到20世纪初期，由于生产技术和管理都比较落后，美国煤矿处于安全事故多发期。1907年，美国煤矿事故死亡人数达3242人，创下历史最高纪录，其中西弗吉尼亚州一个煤矿发生瓦斯爆炸事故就造成了362人死亡。

20世纪40年代以来，围绕煤矿安全生产，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。1968年，美国弗吉尼亚州法明顿的一个煤矿发生瓦斯爆炸事故，造成78人死亡。此后美国政府迅速制定了新的《矿业安全和卫生法》，于1969年12月31日由总统签署并颁布实施。

1977年，美国对《矿业安全和卫生法》进行重大修订，增加了金属和非金属矿山安全法规内容，并建立了独立的安全监察部门—矿山安全和卫生署，由劳工部助理部长任局长，对所有矿业生产进行全面和严格的监察。矿山安全和卫生署为联邦机构，与各州、县政府没有从属关系，因而从机制上杜绝了检查人员与矿主、地方政府形成利益同盟。

《矿业安全和卫生法》以及相关配套规章的实施，加上新技术的推广采用，使美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段：20世纪前30年，美国煤矿每年平均因事故死亡的有2000多人；到20世纪70年代，年死亡人数下降到千人以下；1990年至2000年，美国共生产商品煤104亿吨，死亡人数492人，平均百万吨煤人员死亡率为0.0473；2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故中总共死亡27人，2005年这一数字更是降至22人。

同时，美国也是应急管理体制建立较早的国家。应急管理体系由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。美国最高应急管理机构是国土安全局，原负责应急事务的联邦紧急事务管理局于2003年并入国土安全部，是其最大的部门之一。

美国联邦政府应急管理是以《减灾和紧急救助法》授权，按照《联邦紧急响应计划》部署开展应急管理工作的。《联邦紧急响应计划》是由参加计划的27个政府部门机构共同签署，各部门责任和任务在应急计划中得到明确界定。当计划启动时，各有关部门即可直接按各自的职能分工采取协调行动，形成了协调联动机制。“9·11”恐怖袭击事件发生后，《使用军事力量授权法》《航空运输安全法》《国土安全法》等相关法律又相继出台，形成了一个比较完善的法律保障体系。

在实际运行过程中，美国应急管理工作主要由州和地方政府承担。州及地方政府有很大的自主权，一般灾害的应急指挥权也属于事发地政府。地方政府仅在其无法应对灾害时才向州或联邦政府提出援助请求。接到救援请求后，州或联邦政府会按照法律规定和程序，调用相应资源予以增援。此外，美国各州及地方政府通过签订应急互助协议等方式，建立了较为完善的区域协调互助机制，确保一个地区在应对灾害时可以获取更多的应急支援。通过突出属地管理，美国建立了以州和地方政府为骨干，以联邦政府为辅助的应急管理体制。

除了以属地管理为主外，美国应急管理体制还有两个显著的特点，即分级响应和标准化运行。分级响应是根据事件的严重程度和公众的关注程度，在同一级政府的应急响应中，根据不同的响应级别实时响应。标准化运行指的是在整个应急响应过程中，包括人员调度、物资调拨、信息共享、术语代码使用、文件记录和发布格式等，都要遵循标准化的运行程序。

日本

法律保障体系逐步完善

日本政府多年来在一切经济活动中通过制定和完善有关法律法规，实施一系列的安全对策和措施，使生产过程中的事故大幅下降，伤亡人数不断减少，成为世界上安全生产成本最低的国家之一。

20世纪50年代以后，随着经济的发展、工业化水平的提高，日本的安全生产问题凸显，工伤死亡人数剧增。1961年，日本在生产过程中因事故死亡人数曾达到6712人。为了加强安全生产和减少伤亡事故的发生，日本政府制定了《劳动安全卫生法》《矿山安全法》《劳动灾难防止团体法》等一系列法律法规。由于法律健全、措施得当、各方重视，日本的安全生产问题基本得到了有效控制。2003年，日本工矿业在生产过程中死亡的人数只有307人。

实际上，比制定安全生产法律法规更重要的是建立一支强有力的安全监督队伍，以防患于未然。根据《矿山安全法》，日本建立了一整套独立的矿山安全监察体系，实施高效的监督管理。监察人员严格按照有关法律，对安全业务、设施状况、应急机制等进行检查，发现问题立即彻底解决。

值得一提的是，日本的监察机构十分重视安全的超前管理和过程管理。不是事故发生以后再去调查、追究责任，而是事先监督，落实各种防范措施，消灭事故隐患。因此，日本矿山在实施某些特殊的项目时，必须事先制订方案，并报政府安全监督部门批准。在实施过程中，政府安全监督部门的人员现场监督指导，有效地防止了不安全因素的发生和扩大。

相关人士告诉记者，近年来，日本还逐步建立了以首相为最高指挥官、内阁官房负责整体协调和联络、通过中央防灾委员会等制定对策、突发事件牵头部门相对集中管理的中央、都道府县、市町村三级应急管理体制。

在中央一级，由中央防灾委员会负责制定防灾基本计划和防灾业务计划。在地方一级，由于日本实行地方自治体制，地方根据国家防灾基本计划的要求，并结合本地区的特征，制定本地区的防灾减灾计划。

当重大灾害发生时，首相首先征询中央防灾委员会的意见，然后决定是否在内阁府成立紧急救灾对策总部进行统筹调度，并在灾区设立紧急救灾现场指挥部，以便就近指挥。内阁府作为应急管理中枢，承担汇总分析日常预防预警信息、制定防灾减灾政策以及中央防灾委员会日常工作的任务。各类突发公共事件的预防和处置，由各牵头部门各司其职、各负其责，实行相对集中管理。

此外，全国47个都道府县、2000多个市町村相互签订了72小时相互援助协议。通过相互协作模式，日本联合防灾救灾和应急管理体制已经覆盖到基层组织。

法国

改进安全措施并研发新技术

法国是安全事故发生最少的国家之一。但2004年5月23日，巴黎戴高乐机场候机厅一段走廊顶棚坍塌，造成4人死亡的事故却让人记忆犹新。候机厅造价不菲，刚刚交付一年，本应成为法国人的骄傲，却因这起事故让所有法国人心痛。痛定思痛，机场方面最终作出了把走廊完全推倒的艰难抉择。其实走廊除了30米长的事故段，其他部分经检测仍然耐用，一些专家曾建议对其他部分只需修复加固。但由于这种方案不能保证万无一失，机场最终决定将发生事故的那段走廊全部拆除重建。

这不能不说是痛定思痛后的一种觉醒。法国人正是靠着这种觉醒，不断地改进着各种生产安全措施。比如，全国成立较独立的工作监察处，负责对企业安全工作进行日常监察。与此同时，法国国家安全研究中心不断开发新的安全技术。法国安全生产的法律也非常完善，法律规定施工企业的老板是生产事故的责任人。出了事故，要被追究经济和法律责任。事故责任的判定无疑有利于人们进一步认识工作流程的人为薄弱环节，并引以为戒。

在应急管理方面，法国在理论上将其划分为事前、事中、事后三个阶段，并根据分类管理原则进行分工。在非紧急状态下，亦即在事前的风险管理和事后的恢复阶段，各专业部门按照其职能各司其职，负责本行业领域突发事件风险防范工作。在紧急状态下，内政部负责危机的总体应对工作。而在出现严重危机事件时，中央政府设立临时部际联席会议，统一领导危机应对工作，由总理负责，内政部具体牵头与综合协调，并承担联席会议办公室职能。此时，内政部整合各专业部门资源和力量，统一应对危机。

在管理责任上，法国以属地管理为主，上级与下级共同分担。虽然中央和地方都有应急管理职能，但在突发事件应对的响应职责上，法国强调应急管理采取以属地为主、分级响应原则。市镇长和国家驻省专员对其所辖地区的公共安全负责，首先对辖区内突发事件进行响应和处置，在能力范围内无法应对的情况下再请求国家资源的支持。

俄罗斯

设置四级垂直领导机构

俄罗斯是世界上少数几个为了灾害的预防和管理，在各级政府中建立专门服务机构的国家之一。

自20世纪90年代初以来，俄罗斯逐渐建立了以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，以紧急情况部为综合协调机构，联邦安全局、国防部、外交部、情报局等权力执行部门协调配合的垂直型应急管理体制。

联邦安全会议由总统直接领导，是保障国家安全的整个国家机制的核心，下设12个常设的跨部门委员会，职能涵盖了从国家安全情报的收集与分析、突发事件预测、制定应急预案，到形成实际决策、协调行动、决策效果评估等应急管理的全部环节。

紧急情况部是俄罗斯应对灾害事件的组织核心，主要负责自然灾害、技术性突发事件和公共安全事件的预防和救援工作，在必要时可调用本地资源，并可通过总理办公室请求获得国防部或内务部的支持。

在纵向组织体系上，俄罗斯在俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级设置了垂直领导的应急管理机构。为强化应急管理机构的权威性和统一性，紧急情况部在俄联邦和联邦主体之间设立了8个区域中心，每个区域中心的应急管理工作由紧急情况部的区域分部负责。联邦、区域、联邦主体和城市紧急情况机构下设指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等管理和技术支撑机构，确保紧急情况部发挥中枢协调作用。

在具体实施环节，俄罗斯还建有“全国紧急情况预防和应对体系（USEPE）”，覆盖了俄罗斯联邦的各个行政区划单位，形成了横向协调、纵向贯通的全国应急管理组织体系。

俄罗斯的应急管理工作同样离不开绝对权威的法律保障。1994年，俄罗斯颁布了《联邦紧急状态法》，该法主要包括紧急状态范围、预防和应急措施等内容。2006年，俄罗斯又通过了新的《反恐法》，再一次强化了紧急状态应急救援工作的权威。

德国

建立不同级别险情应急预案

在德国首都柏林，危险等级被分为普通险情、异常险情和重大灾害三个级别。不同险情的救援抢险方式、各部门的分工和投入的力量也不尽相同。在各级险情中，普通险情包括火灾、爆炸、洪水等涉及公共安全与秩序的突发事件，主要由柏林市政管理部门和警方负责解决。为此，市政管理部门和警方必须随时准备投入救援，还要有一整套在不同险情发生后的相应处置方案。

参与抢险的各有关部门对抢险措施必须互相通气、彼此协调，通常要在现场设立一个联合救援指挥部。具体的抢险方案要得到现场联合救援指挥部所有救援参与方的认可。联合救援指挥部的任务包括：明确各方任务和职责，确定抢险方案，随时进行险情评估及向社会发布信息等。

异常险情包括飞机失事、大型集会活动中的突发事件、危险品运输、有毒或放射性物质扩散、重大疫情及异常天气灾害等。除了警方和消防部门外，异常险情往往还需要非政府救援组织的参与，如德国红十字会和德国救生协会等。必要时还需要军队、联邦技术救援机构和邻近其他州派出救援力量。

由于重大灾害有可能涉及众多人员的伤亡，或者对环境和设施造成异常破坏，仅凭市政管理部门的人力物力已经无法应对。重大灾害防护机构包括柏林州当局及其下属的市级、区级政府部门和柏林消防队、警方及其他相关机构。如果灾害规模巨大需要外部支持时，包括联邦技术救援机构、联邦边境保卫局、军队及邻近其他州都将提供紧急支援。

英国

各地区设立紧急规划机构

英国在应急救灾和灾后重建方面，建立了比较完善的机制，并不断从具体事件吸取教训，加强应急救灾的能力。在英国，灾难发生后，能就近迅速作出反应的地方政府是危机处理的主角。在重灾超过当地政府承受能力的情况下，邻近地区会施以援手。英国各地区都设有紧急规划机构，负责地区危机预警、制定有关计划和进行应急培训。该机构首脑“紧急规划长官”负责协调地方资源处理危机及向政府部门咨询和请求支援。英国中央政府负责应对特定类型事件（如核事故）或影响超过地方范围的重大事件（如重大恐怖袭击事件）。根据灾情，相应政府部门会被指定为“领导政府部门”，负责在中央层面上协调行动，保证各部门与地方政府联络顺畅，并负责收集和发布灾情与救灾信息。

为协调各个部门的紧急应变工作和活动，英国政府于2001年设立了非军事意外事件秘书处，作为内阁办公室的一部分。它具体担任协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动，通过内阁办公室的安全和情报协调官员向首相汇报情况。此外，英国还建立了意外事件规划学院，专门从事英国应急理论、应急措施、跨部门协调应急行动的研究。

加拿大

应急事务实行分级管理

加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇(社区)三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇(社区)两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。

1948年，加拿大成立了联邦民防组织，后又于1988年成立了应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作，监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。各级应急事务机构下设紧急事件管理中心，属于协调机构。根据紧急事件的不同种类，该中心可隶属于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作。