文 | 中央财经大学金融学院 胡之彦

为了解决农民贷款难的问题，我国开展了土地承包经营权抵押贷款的试点工作。2016年3月15日，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、农业部联合发布了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《办法》），基本破除了试点地区现行《农村土地承包法》《物权法》《担保法》中对于农村土地承包经营权抵押效力的限制。但是，在这项制度的实施过程中尚存的现实困境，直接影响了改革试点的效果。

问题透视：

农村土地承包经营权抵押贷款制度的现实困境

（一）抵押规则及依据有待完善

农村土地承包经营权抵押对现行法律有部分突破，与之存在潜在冲突及排斥。《办法》规定，由试点地区农业主管部门或试点地区授权的农村产权流转交易平台办理承包土地的经营权抵押登记，但在实践操作中该环节牵涉国土、住建、财政、土地流转等诸多部门，各部门之间的组织协调难度较大，需要各地结合实际出台细则予以完善。

（二）抵押贷款放贷欠缺有效风险分担及激励机制

由于为土地承包经营权抵押提供担保能够获得的利润较其他项目相对不高，担保机构往往不愿提供增信，金融部门缺乏放贷的内生动力。加之农业生产经营易受到自然灾害和恶劣天气影响，与工业生产相比有较高风险，直接导致土地承包经营权抵押融资发展缓慢。

（三）农村土地承包经营权抵押变现难

《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条对农村土地承包经营权的流转主体进行了规定。但没有对规定中“允许从事农业生产经营的组织和个人”作出具体界定，各地区实际操作中差异很大。流转市场主体的不统一、不明确，尤其是对流转主体的过多限制，加上农村诚信、征信体系建设滞后及农地经营权等资产评估困难，严重阻碍了农村土地经营权流转市场的发展，并直接导致了土地承包经营权变现较难，成为金融机构放贷最严重的障碍之一。

（四）土地赋予农民的生活保障功能有可能会削弱

耕地经营权具有生活保障性质，作为抵押物处置后会影响农民的基本生活，进而产生影响社会和谐稳定的风险。许多学者支持土地经营权抵押的论据是目前农村土地的社会保障功能减弱，但事实如何还有待试点地区的实践检验。

他山之石：

境外制度的对比及借鉴

境外部分国家和地区已经建立了相对完善的政策和法律环境。虽然由于土地的所有权制度不同，我们并不能完全借鉴境外立法体例，但还是可以从中汲取一些有益经验，以此完善我国的农村土地抵押制度。

（一）出台农地抵押贷款专门法律

美国和日本都已经出台了针对农村金融的特殊法。美国《农业信贷法》经过百年的历史演进，在抵押贷款的用途、对象、额度、期限、利率等基本条款，政府支持与退出机制以及纠纷处理等多方面进行了全面的规定，规范了土地抵押贷款的运行；日本的《农业协同组合法》《农林中央金库法》《临时利率调整法》等也对农地抵押贷款行为进行了规范和监管。

（二）完善抵押登记和公示制度

德国1722年的《抵押权及破产令》、1750年的《抵押权法令》和1872年的《不动产物权的取得及物上负担的法律》逐步完善了抵押权登记制度，规定以公簿登记公示抵押权，以登记顺序确定权利的优先顺序，并以登记作为抵押权成立要件，减少了潜在的法律纠纷，加强了抵押权的安全性。

（三）拓展债券发行主体范围

1769年，德国普鲁士政府授予农村合作社发行债券的权利，允许其以社员所有的土地作为抵押物，通过向市场公开发行债券来筹集资金。这种发行土地抵押债券的创新模式将农村筹款方式由间接融资扩展到直接融资，实际上扩大了资金来源，有助于进一步发挥农地的融资能力。

（四）完善信贷配套系统

德国的《德国农业地产抵押银行法》规范了农业地产抵押银行的贷款行为：银行发行联合债券，代理所属各合作社经营债券的推销、兑付及付息等业务，并在债券没有出售前，先垫款给社员或合作社，同时促使各合作社之间实现资金融通。

美国数度修订的《农业信贷法》以立法方式逐步拓展和完善了农业信贷的配套系统，包括信贷支持系统、保险系统、监管系统和抵押贷款二级市场系统等，为农地抵押贷款等农业信贷提供全方位的支持。

路径选择：

完善土地承包经营权抵押贷款制度的若干建议

（一）法律政策：总结试点经验，明晰农村土地承包经营权抵押规则

目前我国对于土地经营权抵押贷款试点已有几年时间，各试点地区总结了不少宝贵经验，建议相关部门抓紧开展调研工作，及时总结改革试点经验，加快农村土地承包经营权抵押的专门性立法，从法律政策层面明晰可以设定承包经营权抵押的农村土地类型，规定农村土地承包经营权流转的方式、范围及程序，从而解决现行《担保法》《物权法》《合同法》等一般法律与我国农村土地承包经营权抵押制度不同程度的冲突与排斥问题，提高我国农村土地承包经营权抵押制度相关规定的层级效力及权威，扫除农地承包经营权抵押贷款的制度障碍，为农村金融建设提供法制保障。

（二）基础体系：完善农村土地承包经营权登记发证，推动农村诚信与征信体系建设

权属不清、四至不明、历史遗留问题及相邻权等争议纠纷不断的农村土地承包经营权现状，显然不利于其流转与变现，因此应落实农村土地承包经营权统一登记、发证工作，推动形成权属明确、四至清晰、无历史遗留及争议纠纷的农地承包经营权抵押的基础体系。

农村诚信、征信体系建设与农村金融建设，相对于城市而言，同样滞后，推动农村诚信、征信体系建设对加快农村金融建设十分重要。建设农村土地承包经营权抵押贷款制度，从根本上讲，仍要靠市场的方法，有借无还终究会将处于萌芽的农村土地承包经营权抵押贷款制度埋葬。因此，要逐步建设农村征信数据库和失信名单制度，要让农民真正相信有借有还、再借不难的朴素道理，从制度体系上形成诚信者得义得利、失信者失义失利的格局，依法保护农村金融机构信贷利益。

（三）流转变现：加强流转交易评估等平台建设，依法拓展抵押物受让人范围

流转、抵押未登记或登记不全，使得变现、处置成本高昂，因此应建设土地承包经营权流转和抵押统一登记体系，明确登记部门和工作细则。当前，农村抵押物处置方式落后、单一，应推动金融机构通过贷款重组、债权转让、与债务人协商、调解仲裁诉讼等多种途径实现抵押物价值，创新方式方法，促进抵押物高效流转与快捷变现。同时，尤其要建设高效便捷、信息通达的农村土地经营权抵押、流转交易平台，为抵押物处置提供便利条件。司法机关在淘宝、京东上进行网络司法拍卖是一种比较成熟、高效的抵押物处置方案，可以借鉴。还要推动农村土地承包经营权资产评估平台建设，形成既要符合农村实际情况，又要综合保护农民与信贷机构利益的公允、高效的农村资产评估平台。如前所述，农村土地承包经营权流转主体的不统一和过多限制，直接导致了抵押权变现难，从而影响了金融机构设置抵押权的积极性，应在法律规定范围内，拓展流转主体。当前不少城镇居民对乡村生活十分神往，可以在法律许可范围内，努力实现农村对城市的有序开放，吸引资金及人才，改变农村人才“只出不进”、资本“进不来”的不利局面。

（四）风险保障：渐进有序推进土地承包经营权抵押，平衡农民生活保障与农村金融信贷风险

为解决农民生活保障与农村金融机构信贷风险问题，可以分以下三个步骤渐进式推动土地经营权抵押贷款的发展：第一步，在进行试点的同时，要加快建立政府性担保公司、农村互助性担保机构和商业性担保机构，推行以担保机构担保为主体，土地承包经营权抵押为增信的担保贷款。第二步，加大财政投入，不断完善农村社会保障体系建设，全面提升城乡基本生活保障水平，逐步弱化农村土地承包经营权的社会保障功能，切实解决失去农村土地承包经营权的后顾之忧。第三步，经过一段时间的发展后，一方面，受益于优惠政策和信贷支持，现代化农业和农村金融得以蓬勃发展；另一方面，社会保障体系不断完善，土地的生活保障功能被逐渐削弱。在此基础上，土地经营权抵押就可以解绑保证人担保，发挥独立的抵押作用。如此，综合平衡了农民生活保障与农村金融信贷风险，实现互利双赢。