以成都基层法院内设机构运行现状为样本

文 | 四川省成都市成华区人民法院院长 万兴隆

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，提出“推进法院、检察院内设机构改革，提高司法公信力，更好维护社会公平正义”。改革进程中如何最大程度提高司法资源利用率，并在此基础上保障司法公正独立，是法院改革者必须思考的问题。

人民法院内设机构问题分析

马克斯·韦伯认为，任何有组织的团体，只有实行“强制性的协调”方能成为一个整体，由此构建的“科层式”内设机构组织形式能够最大限度发挥集体决策的作用，为特殊时期推动法院工作发挥了积极作用。然而，效率优先并不当然等同于决策正确，新一轮司法体制综合配套改革强调回归审判独立的理性界址，“科层制”运行模式对法院工作的良性开展已经显现出诸多弊端。

（一）机构设置过多，分散审判力量

在审判资源总体有限的大前提下，内设机构的增加，特别是非审判业务庭室的大量增加，必将带来审判庭室法官人数的减少，使本就不充沛的审判资源愈加短缺。以案件量较大的成都市C区、W区法院为例，研究室负责人均由员额法官担任，同时还承担文秘信息宣传工作，办案数仅为普通员额法官收案量的1/2甚至1/3，难以充分发挥员额法官的作用。

（二）职数增多，耗费审判力量

内设机构的增多客观增加了领导职数，具有丰富审判经验、业务能力强的资深法官和综合部门中坚力量成为法院领导，但办案数却有限。成都市21家基层法院干部人数多在20-30名，其中L区法院多达44人。

（三）事务细分带来职能交叉

综合部门的职能虽然明确为政治处“管人”、办公室“管物”、监察室“监督”、审管办“管业务”、研究室“做智库”，但实践中交错明显。以C区法院研究室工作为例，该庭室承担了大量宣传、文秘、信息、综合管理等工作，分别与政治处、办公室等相关工作交叉。同时，法院内设机构“碎片化”造成工作组织流程分割，增加了部门间的交流难度。

基于两大理论工具成因探究

（一）以“组织行为理论”为工具的成因分析

赫伯特·西蒙建立的组织行为理论认为组织的基本功能就是决策，组织就是一个决策系统，有效的组织应以正确的决策为基础。法院作为组织，其最重要的“决策”就是作出司法裁判，而现行法院存在问题原因也在于“人和组织的关系”不够顺畅。

“组织”缺少管理幅度的科学测算方法系统。在C市法院，中院与6家主城区基层法院大学本科以上人数占比可达40%-60%，而郊县法官本科学历人群占比仅为32%。然而，中基层法院的审判团队均将“一审一助一书”视为黄金比例建立团队，缺少对管理幅度基本因素的考量，或者有考量却没有将法院各类工作的复杂程度、管理者能力、人员的经验和知识水平等变量因素纳入考量范围，导致法院内设机构管理出现失衡。

“组织”不顾实际地强调上下级完全对口。基层法院人手少、案件杂，有的工作设立专门机构并配置相应人力实属没有必要。如C市P县法院在2017年1-9月的破产案件收案量为零，因此不得不将其他审判庭不能消化的案件调配到破产庭审理。

（二）以“供求理论”为工具的成因分析

在司法供应链上，可以把社会经济活动主体和群众看作司法产品消费者，法院为司法产品生产者。生产者决定“供”的大小，消费者决定“求”的大小。供求关系不平衡是导致法院内设机构膨胀的重要因素。

法院“案多人少”矛盾催生组织机构膨胀。C市法院近10年来收案量和结案量双双大幅上升，从8万件一路飙升至21万件，而这一数字在东部发达地区法院更为惊人。而这一时期，也是法院内设机构、尤其是审判业务庭大面积增设的高峰时期，二者呈现明显的正比例关系。

刚性机构设置不能体现法院所处区域和体量差异。以C市法院为例，2016年C市21家基层法院在收案量上的差距达4倍之多，以全市法院人均办案量最少的J市法院和人均办案量最高的G区法院对比，二者的政法编制数是181:104，但两家法院机构设置数却大体相同，可见未能体现出差异化的要求，导致供需失衡。

集约化管理与市场化运作程度低。集约化已经成为现代管理提高效率与效益的基本取向，也为法院破解“案多人少”难题提供了一种可行的思路。法院可考虑将诸如庭审记录、卷宗归档、司法送达、后勤保障等最基本的审判辅助事务社会化外包。

人民法院内设机构改革路径

（一）试行以“大庭制”为核心的审判业务部门管理新模式

以管理幅度为指引划分机构组织。法院首要任务应当以管理幅度为指引，确定院领导管理审判团队的数量和范围，并在此基础上对原有审判庭室分化重组，形成若干由院领导直管的“审判大庭”，从而建立起审判业务“大庭制”管理的基本框架。

以满足司法责任制为要求扁平化管理体系建设。完成扁平化体系建设主要通过“三步走”：第一步调整院领导分工。由入额副院长兼任审判业务大庭庭长，实现入额院领导对审判团队的直接领导管理。第二步弱化庭级领导管理职责。将所有业务庭庭长、副庭长编入新型审判团队，充分释放办案效能。第三步重新厘定领导管理职责。变院领导对庭室“分管”为“主管”，管理方式变“管理中层干部”为“管理具体案件”。

以减少衔接链条为抓手建设协作监管机制。院领导尽管要限制对案件个案管理，但仍应对重大、疑难、复杂、新类型等案件承担重点监管的职责。同时，健全审判委员会和专业法官会议对案件质量的管控。

（二）探索以“主办责任制”为核心的综合行政事务管理新模式

对行政事务、党务依类型进行划分，根据工作量核定团队组成，由团队或个人主管某类事务，直接对分管领导负责。“主办责任制”能够将拟办任务和工作责任清晰归口于办理人员，形成“快办快结”的工作效应。

（三）构建以“市场化+民营化”为核心的司法辅助事务办理新模式

“市场化+民营化”为核心的司法辅助事务办理模式是指将审判核心工作和司法行政工作中具有机械劳作且无需对从业人员主体资格进行特殊限定的事务性工作剥离出来，形成司法辅助事务，并交由社会私主体处理的工作模式。该模式将寻求资源的方式向社会延展，是解决当前司法资源短缺、供给不足的有益出路。