文 | 中国政法大学诉讼法学研究院教授 谭秋桂

2018年6月29日，最高人民法院就其提审的丹东益阳投资有限公司（以下简称“益阳公司”）申请辽宁省丹东市中级人民法院错误执行赔偿一案组织公开质证并促成双方达成赔偿协议。这是最高人民法院首次提审的错误执行国家赔偿案件，该案确认丹东中院的国家赔偿责任，在理论界和实践中均引起了强烈反响。从专业的角度看，笔者认为，该案具有三方面的典型意义：

一、合理诠释“执行程序终结”的认定标准

关于当事人、利害关 系人以“对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害”为由申请国家赔偿的时间起点问题，因对《国家赔偿法解释（一）》第八条“执行程序终结”的理解不同，一直存在一些争议。

根据现行法律和司法解释的规定，结合司法实践的情况，执行程序终结有三种情形：

一 是 《 民 事 诉 讼 法 》 第二百五十七条规定的，作为结案方式的执行程序终结，即在申请执行人的债权没有全部实现的情况下，执行法院彻底结束某一具体案件的执行工作，从此不再因该案而采取执行措施。

二是对特定标的执行措施结束的执行程序终结，即执行法院不再对特定标的采取执行措施，其标志是执行法院解除对特定标的已经采取的查封、扣押、冻结措施。它不是案件执行程序的结束，而是对特定标的的执行程序结束。

三是本次执行程序终结，即执行法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十九条的规定，经过财产调查未发现可供执行财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准，作出终结本次执行程序的裁定；裁定终结本次执行程序后，申请执行人发现被执行人有可供执行的财产的，可以再次申请执行。根据《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》）的规定，终结本次执行程序裁定书送达申请执行人后，执行案件可以作结案处理。人民法院进行相关统计时，应当对以终结本次执行程序方式结案的案件与其他方式结案的案件予以区分。

可见，“终结本次执行程序”其实也是一种结案方式。可以说，第一种是狭义的“执行程序终结”，第二种和第三种则是广义“执行程序终结”的内容。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十八条规定：“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》第八条规定：“赔偿请求人认为人民法院有修正的国家赔偿法第三十八条规定情形的，应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求……”由于《国家赔偿法》第三十八条规定的“执行错误”既包括执行程序错误，也包括执行措施错误，所以《国家赔偿法解释（一）》第八条规定的“执行程序终结”应当既包括整个执行程序结束，又包括执行措施的结束。也就是说，《国家赔偿法解释（一）》第八条规定的“执行程序终结”应当作广义理解，既包括作为执行结案方式的终结执行，又包括对特定标的终结执行，还包括终结本次执行程序。

本案认定丹东中院应当承担国家赔偿责任。这一认定明确了《国家赔偿法解释（一）》第八条规定的“执行程序终结”并非仅指依据《民事诉讼法》第二百五十七条的规定裁定终结执行，还包括执行措施已经实际结束等执行行为完成的情形，从而合理地解释了“执行程序终结”的含义。

二、促进执行行为规范化

本案解除查封的事实发生在2007年。根据当时适用的、2004年最高人民法院发布的《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查封规定》）第三十一条第一款的规定，人民法院裁定解除查封、扣押、冻结必须具备下列6种情形之一：（一）查封、扣押、冻结案外人财产的；（二）申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的；（三）查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债的；（四）债务已经清偿的；（五）被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结的；（六）人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。显然，本案查封的是被执行人的财产，被执行人没有履行义务，申请执行人没有放弃债权也没有同意解除查封，不存在流拍或者变卖不成的事实，也就不具备适用《查封规定》第三十一条第一款第（一）至（五）项的条件。

于是，是否具备适用该款 第（六）项规定的条件，成为判断丹东中院解除查封的行为是否合法的关键。从法理上看，兜底条款的适用、自由裁量权的行使，必须符合立法目的和立法精神。《查封规定》第三十一条规定显然是为了纠正查封错误、避免不必要的查封，维护公平正义。本案的查封措施是合法且必要的。丹东中院根据市长办公会纪要的内容裁定解除查封，显然不符合2004年《查封规定》第三十一条的规定目的和精神。因此，本案丹东中院裁定解除对涉案土地使用权的查封，缺乏法律依据，构成执行行为违法，属于执行错误。

正如2018年6月20日至21日举行的全国高级法院院长座谈会强调的，坚决打赢“基本解决执行难”这场硬仗，应当坚持“刀刃向内”，不断提升执行规范化水平。可以肯定，最高人民法院确认丹东中院存在执行错误并应当承担国家赔偿责任，除了解决了一件争议多年的国家赔偿纠纷，本案将在我国执行行为规范化建设方面产生巨大的积极作用。

三、助推基本解决执行难

解决执行难问题，是实行全面依法治国的需要。要解决执行难问题，首先就要树立强制执行的权威性，要抵制、排除各种干预执行的行为。客观地说，行政干预已经成为我国民事执行难的重要原因之一。政府工作千头万绪，但是绝对不能离开法治的底线。在人民法院执行过程中，政府不得以任何理由或者借口干预执行工作，甚至强行要求人民法院不予执行、消极执行或者违法执行。本案中，丹东市政府不顾丹东市轮胎厂的土地使用权已被人民法院查封的事实，通过市长办公会要求土地行政主管部门处置该土地使用权，造成人民法院执行难和申请执行人的债权落空，严重损害了申请执行人的合法权益，也严重损害了司法的权威和尊严。最高人民法院确认丹东中院与益阳公司达成的国家赔偿协议，一方面使人民法院认识到忠实履行宪法法律赋予的职责、抵制行政干预执行行为的必要性以及不抵制的严重后果；另一方面也为行政机关的行政行为划定了红线，为行政机关干预执行敲响了警钟，有利于行政机关依法行政、尊重司法、维护司法权威，从而减少行政干预执行的现象，为基本解决执行难问题打下基础。

总之，最高人民法院确认丹东中院与益阳公司达成的国家赔偿协议，尽管从表面来看可能有损法院的“面子”，但是从实质来看有助于治理执行乱和解决执行难，有助于强化依法治国的“底子”。因此，这一案件必将载入我国依法治国、治理执行乱、解决执行难的史册。