访最高人民法院政治部主任徐家新

文 | 宫雪

>>最高人民法院政治部主任徐家新

按照中央统一部署，经全国人大常委会授权，2015年5月，最高人民法院联合司法部在全国10个省（区、市）50个法院启动了人民陪审员制度改革试点工作。两年来，最高人民法院指导各试点法院认真落实《人民陪审员制度改革试点方案》和全国人大常委会《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》的要求，改革人民陪审员选任条件，完善人民陪审员选任程序，扩大人民陪审员参审范围，调整人民陪审员参审职权，建立健全人民陪审员退出、惩戒和履职保障制度等试点工作平稳推进，取得了阶段性成效。为了进一步研究解决改革试点中存在的问题，确保改革取得预期成效，2017年4月27日，十二届全国人大常委会第二十七次会议决定将试点期限延长一年。

近日，围绕人民陪审员的选任机制、参审职权、履职管理等备受社会关注的热点问题，最高人民法院政治部主任徐家新接受了本刊专访。

《中国审判》：此次改革在人民陪审员的选任方式上变化较大，由个人申请、组织推荐向全面随机抽选转变，您认为两年的实践效果如何？人民陪审员选任环节还有哪些方面需要改进？

徐家新：建立和完善人民陪审员的随机抽选机制是此次改革的重要内容。试点过程中，通过随机抽选产生人民陪审员，扭转了过去个人申请和组织推荐模式下人民陪审员行业过于集中、基层群众比例偏低的局面，人民陪审员的广泛性和代表性大大增强。但是，全面随机抽选也暴露了一些问题，主要是随机抽选难度大，一些被抽中的人民陪审员候选人积极性不高，一些符合条件又有意愿担任人民陪审员的公民没有机会，对于是否设立专家人民陪审员存在争议等。对于这些问题，试点法院要注意从以下几个方面加以改进。

一是探索随机抽选为主、个人申请和组织推荐为辅的选任方式。为了保护符合条件又有意愿担任人民陪审员的公民的积极性，也为了方便基层法院有效开展工作，应当改变人民陪审员全部随机抽选产生的方式，保留个人申请和组织推荐的产生方式。但考虑到人民陪审员来源的广泛性和代表性，我们认为，大部分人民陪审员应当随机抽选产生，少数人民陪审员通过个人申请和组织推荐产生。至于各自占比多少比较合适，可以在试点工作中进一步探索。

二是加强与相关部门的协同配合。在司法实践中，试点法院大多从当地公安机关提供的常住居民名单中随机抽取候选人，而且有无犯罪记录等信息的核实也需要公安机关的配合。因此，选任阶段特别需要加强与公安机关的协同配合。有些试点法院建议，人民陪审员由司法行政机关选任及管理，人大任命，人民法院使用。对此，我们将与全国人大、司法部共同研究。

三是对专家人民陪审员持谨慎态度。针对是否保留专家陪审的问题，现实中存在不同意见。支持者认为，保留专家人民陪审员可以帮助解决一些专业类的疑难案件；反对者则认为，专家陪审与人民陪审员制度的大众化相冲突，还可能导致专业偏好。目前，我国《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》均设立了专家辅助人制度，可以帮助法官解答专业疑难问题。因此，我们认为，试点期满后修改法律时，以暂不规定专家人民陪审员制度为宜。需要说明的是，人民陪审员扩大选任范围以后，人民陪审员的总数已增长数倍，其中必然会有一定数量的专家人民陪审员。各地法院可以根据人民陪审员的专业背景情况，建立专业人民陪审员信息库，从中随机抽取人民陪审员参与特定案件的审理。

《中国审判》：您认为此次改革的重点和难点是什么？对于这些问题应如何解决？

徐家新：当前，人民陪审员制度改革的重点和难点主要集中在案件参审范围、大合议庭机制构建和事实审与法律审区分3个问题上。各试点法院通过积极实践和大胆创新，积累了不少好的经验和做法，我们对这些经验、做法进行了梳理总结，以强化人民陪审员参审的有效性为原则，对上述3个问题进行了制度性设计。目前，正在指导试点法院进一步实践。

一是合理确定案件参审范围。《试点方案》规定：“合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围。”《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》规定：“人民法院受理的第一审案件，除法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的以外，均可以适用人民陪审制审理。”在试点过程中，各地法院对参审范围把握不一。有的法院片面强调陪审率，甚至个别地方陪审率达到100％；也有不少法院，排除了公告送达、当事人认罪等一些案件的适用，将人民陪审制主要适用在重大、疑难以及社会影响较大的案件上。在任何一个国家，陪审都是一项昂贵的制度安排，不适当地扩大案件参审范围，会导致陪审形式化，加剧“陪而不审”“审而不议”现象的蔓延。我们认为，案件是否适用人民陪审制，大体可以分成3类：第一类是原则上必须适用人民陪审制的案件，比如一些社会影响较大、事实认定困难的重大案件；第二类是不得适用人民陪审制的案件，比如公告送达案件、当事人认罪的一般刑事案件等；第三类是由人民法院依职权决定或者当事人申请适用的其他案件。特别是第一类案件，通过人民陪审员的参审，有利于公平合理地认定案件事实，更易于得到社会的认可，希望各试点法院在确定此类案件范围方面作出更积极的探索。

二是规范大合议庭组成。大合议庭陪审机制是改革试点的重要内容。各试点法院积极探索，适用5人以上合议庭重点审理敏感度强、关注度高、矛盾冲突大的疑难复杂案件，取得了良好的社会效果，其中以采用5人、7人、9人合议庭为主。但是，采用5人合议庭时，人民陪审员2人，法官3人，人民陪审员的数量少于法官，缺少“心理优势”，不能很好地发挥作用。采用7人或9人合议庭时，人民陪审员为4人或6人，人数的绝对优势增强了人民陪审员的“心理优势”，人民陪审员在参审中的“存在感”增强，参审的积极性得到较大提升。目前，为合理使用有限的司法资源，从我国国情出发，我们认为，以4名或6名人民陪审员与3名法官组成大合议庭审理重大案件为宜。

三是逐步实现事实审和法律审的区分。根据十八届四中全会决定精神，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，重点解决“陪而不审”“审而不议”等问题。各试点法院对此进行了积极探索，但也暴露了一些问题。有的因事实问题和法律问题不易区分而没有进行区分；有的认为采用3人合议庭时进行区分，与诉讼法规定的合议制不符，故在3人合议庭中没有区分，仅在大合议庭中进行了区分；有的在某些问题是事实问题还是法律问题存在争议时，把握不准如何处理。我们认为，事实审与法律审分离的方向是完全正确的，但需要完善具体的区分形式和规则。在3人合议庭中，有1名或2名法官，如果进行区分，在法律适用阶段便成为法官1人决定或者2人决定，与合议制不符，且可能无法形成多数意见，因此，3人合议庭以暂不区分事实审与法律审为宜。有些案件相对简单，人民陪审员既可以认定事实，又可以适用法律。对有些重大疑难复杂案件，人民陪审员可以在法官的指引下认定事实问题，但法律适用问题是其能力所不及。这种情况下，要重点在7人或9人合议庭中，在法官的引导下，充分发挥人民陪审员在事实认定方面的优势。大部分情况下，事实问题和法律问题是可以区分的。如果有些案件区分事实问题和法律问题存在争议，可以按事实问题对待，由法官和人民陪审员共同决定。

《中国审判》：健全的履职管理和保障机制对提升人民陪审员履职的积极性和实效性十分重要。当前的司法实践中，您认为在人民陪审员履职管理和保障方面存在哪些问题？

徐家新：履职管理和保障是此次改革的重要内容之一。在最高人民法院和各试点法院的共同努力下，人民陪审员履职的积极性和实效性大大提升，但仍存在一些问题，需要进一步完善相关机制。

一是正确认识司法责任制背景下人民陪审员的履职管理问题。当前，在推行司法责任制的大背景下，各地法院对人民陪审员履职规范和惩戒制度进行了探索和研究。有的认为，实行法官员额制后，法官对自己审理的案件要终身负责，但对人民陪审员没有相应的约束机制，因此对人民陪审员的责任承担问题提出质疑。在这方面需要强调一点，对于人民陪审员的履职管理和责任承担问题，必须坚持既要强调从严管理，又要做到内外有别。人民陪审员参与审判工作，既是行使法定的民主权利，又是履行公民义务，体现了人民群众对人民法院审判工作的支持和监督。人民陪审员参与审判活动参照法官管理，有相应的履职规范和惩戒制度，参与审判的过程有庭审笔录和合议笔录等全程留痕，即使发生了错案，也有据可查。除非人民陪审员利用职务便利索取或收受贿赂，滥用职权，徇私舞弊，或者存在重大过失，否则一般不宜对人民陪审员参与审理案件进行终身追责。同时要加强研究人民陪审员惩戒和退出机制，对于私自会见当事人等违规行为采取有效的制裁措施，对于无正当理由拒绝参审的行为，必须有相应的法律后果加以约束。

二是进一步规范人民陪审员的参审补助。2005年开始施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条规定，对于无固定收入的人民陪审员参加审判活动的，按实际工作日给予补助。但在实践中，各地法院大多未区分有无固定收入，只要参审，均按工作日或按参审案件数量给予补助，地方财政部门也都予以认可和保障。为了调动广大人民陪审员的参审积极性，我们建议，修改相关法律时应当明确，无论是否有固定工作，只要参审，都应给予一定的“劳务”补助。

三是鼓励成立人民陪审员自律性组织。随着改革试点的推行，人民陪审员的数量达到了所在法院员额法官的3至5倍。人数多了，管理难度必然增加。立足现实情况，成立人民陪审员自律性组织，成了试点法院和人民陪审员的共同呼声，有一些试点法院在这方面进行了有益尝试。实践证明，人民陪审员进行自我管理、自我服务是必要的，也是有效的。当前，实行行业自我管理也是大势所趋。为此，我们考虑在试点期满后向全国人大提交相关法律修改议案时，建议成立人民陪审员自律性组织，由人民法院提供活动场地，活动经费列入人民法院业务经费予以保障。

《中国审判》：在具体推进试点过程中，是否还存在一些与改革方向相偏离、需要及时纠偏的做法？

徐家新：在司法实践中，确实存在一些与改革方向相偏离的做法，试点法院需要特别注意予以克服，最高人民法院和试点地区高级人民法院也要加强这方面的督察纠偏力度。

第一，人民陪审员不是缓解案多人少的手段。案多人少是当前司法实践面临的客观现实，不少法院审判力量不足，就让人民陪审员参加合议庭，仅仅走个过场，在形式上符合法律要求。表面看起来，这缓解了案多人少矛盾，但实际上对人民陪审员制度本身造成了巨大损害，人民陪审员无法发挥应有作用，“陪而不审”“审而不议”广为诟病。这也是此次人民陪审员制度改革的主要动因。案多人少矛盾应该通过落实司法责任制、加强审判辅助力量、推行案件繁简分流机制和多元化纠纷解决机制、加强信息化建设等措施加以解决，而不能简单地让人民陪审员成为法院人力资源的后备军。

第二，人民陪审员不具有送达执行等职能。送达不属于法庭审理范畴，不是人民陪审员的本职工作，让人民陪审员参与送达的做法，不仅曲解了人民陪审员制度的本意，也不利于体现人民司法的严肃性。关于协助执行问题也是如此，人民陪审员只能行使法律赋予的审判权，没有执行权，因此，让人民陪审员参与协助执行的做法也是没有法律依据的。

第三，人民陪审员不是人民法院的编外工作人员。在个别地方法院出现了按月给部分人民陪审员发放固定工资的做法，人民陪审员实际上成了人民法院的编外工作人员。这些人每天按时到法院上班，名义上担任人民陪审员的同时，还承担书记员、执行员、文员、看门值班等工作，这不仅与人民陪审员制度的设计初衷相违背，还严重影响了人民陪审员的社会形象。

《中国审判》：按照十二届全国人大常委会第二十七次会议的决定，人民陪审员制度改革试点期限获准延长一年时间。为确保延长试点期间深入、高效地推进改革试点工作，取得预期成效，各试点法院下一步应在哪些方面重点发力？

徐家新：根据全国人大的要求，最高人民法院应于2017年10月报送相关法律修改议案。之后全国人大也要进行调研论证，征求各方意见，以确保2018年4月将相关法律修改议案正式提交审议。由此可见，虽然获准延长一年时间，但改革试点工作仍然责任大、时间紧、任务重。要确保高质量完成试点任务，取得预期的改革成效，仍需我们付出辛勤的工作和不懈的努力。

一是提高认识，坚定信心，确保按时完成改革试点任务。目前，人民法院司法改革正处于全面推进的关键时期，人民陪审员制度改革是这一轮司法改革的重要内容，也是一项亮点工程。各级人民法院要站在完善中国特色社会主义民主政治的战略高度，充分认识人民陪审员制度改革的重要性和必要性。人民陪审员制度改革的每一点进步，都是对中国特色社会主义司法制度的积极贡献。例如，事实审与法律审相分离，这一问题涉及我国三大诉讼法的改革，具有重大意义。各试点法院是完善中国特色社会主义司法制度的先行者和探路先锋，要高度重视这项工作，不断增强责任感和使命感，提高认识，坚定信心，克服畏难情绪。要通过实实在在的措施，充分发挥人民陪审员的功能作用，不折不扣地推动人民陪审员制度改革试点落地见效。

二是积极沟通协调，形成推进改革的强大合力。人民陪审员制度改革不是人民法院一家的事，需要各级党委、人大、政法委的指导和帮助，需要司法行政、公安、财政部门以及人民陪审员所在单位的通力配合，更需要社会各界的理解和支持。在试点推行过程中，个别地方出现了试点法院单打独斗的现象，甚至有些试点法院内部重视程度不够。各试点地区高院和试点法院要采取措施，由主要领导亲自来抓，积极向当地党委、人大、政法委汇报有关工作情况，并与司法行政、公安、财政等部门进行沟通和协调，加强与人民陪审员所在单位的沟通互动，真正形成全社会齐抓共管、齐心协力、共同推进试点改革的强大合力。

三是强化监督指导，健全各项工作机制。各级人民法院特别是试点法院要按照中央的部署和全国人大常委会的决定，切实做好试点工作。第一，要把握正确方向。试点法院要坚持符合中国国情和遵循司法规律相结合，不得偏离改革方向做“中看不中用”的花样文章。最高人民法院和试点地区高院要及时叫停偏离改革方向的做法，坚决废止违反司法规律的考核方式，遇到问题及时层报最高人民法院。第二，要加强调查研究。既然是试点工作，就要允许试点地区进行探索。最高人民法院和试点地区高院要及时总结、提炼试点工作的好做法、好经验，也要通过试点发现问题，加强指导，对是否修改相关法律提出意见。第三，要充分发挥专家学者的优势，对一些重大问题进行合力攻关。第四，要搞好督查评估。最高人民法院政治部将按照全国人大常委会的要求，加强对试点法院改革工作的统筹管理和督促检查，并做好终期评估总结工作。各试点地区高院和试点法院不仅要有专人负责试点工作，还要指定专门机构负责。第五，要重视信息交流。要充分运用各类媒体信息平台，促进各试点地区法院交流经验、取长补短，不断探索、总结成功经验并加以推广，共同推进这项改革健康有序发展。

四是重视抓好宣传，形成公众积极参审的良好环境。人民群众是人民陪审员制度改革的“主角”。人民陪审员制度改革能否取得预期效果，在很大程度上取决于公众对人民陪审员制度有多少了解，对司法公信有多少信心，对参与审判有多少热情。各试点法院要面向群众，利用各种宣传媒介，以多种方式提升群众对人民陪审员制度的认同度和积极性，增进群众对改革试点工作的理解，推动群众参与审判、支持审判，为改革试点工作营造良好的氛围。要提升广大法官对于试点工作的热情。要通过加强宣传，在法院系统内部推动形成共识，引导法官积极探索如何发挥人民陪审员作用等问题，提高思想认识，提升参与热情，让更多法官主动适应改革要求，不断提升司法能力。